El Projecte de llei d’elaboració de disposicions normatives: alerta amb l’elefant dins la cambra

A finals de novembre de 2023, em van demanar de comparèixer en qualitat d’expert al Parlament de Catalunya per a donar la meva opinió sobre el Projecte de llei d’elaboració de disposicions normatives. Vol ser una llei que reguli l’elaboració de normes legals i reglamentàries per part del Govern. Tracta, doncs, la manera de fer normes per part del poder executiu i no, en canvi, sobre l’elaboració de normes en seu parlamentària, matèria eminentment reservada al Reglament del Parlament.

El 15 de desembre de 2023, vaig comparèixer davant la Ponència del projecte de llei d’elaboració de disposicions normatives a fi d’exposar la meva opinió sobre aquesta iniciativa legislativa. La meva aportació fou la que exposo a continuació.

Voldria començar amb una nota positiva. Em sembla bona idea integrar en un sol text l’elaboració de disposicions normatives, siguin de rang legal o reglamentari. Abordar el fenomen de l’elaboració de normes de manera unitària és interessant i diria que el projecte de llei en qüestió és un pas en la bona direcció. Però també diria que s’hauria de regular o pensar conjuntament amb les proposicions de llei.

Permetin que faci un possible diagnòstic, a grans trets, dels problemes que patim i podem patir:

1. Resulta més difícil fer reglaments que lleis, sobretot des d’una dimensió procedimental.

2. Resulta més difícil fer lleis a partir de projectes que de proposicions de llei.

Existeix, doncs, una dualitat de règims en l’elaboració normativa: un règim exquisidament condicionat (que ara ens ocupa) i un règim sense condicions (que pràcticament es deixa sense regular). 

Unes conseqüències possibles d’això serien la hipertròfia i l’amorfia legislatives:

1. Per hipertròfia legislativa em refereixo a fer lleis amb contingut material de reglament (cosa que és políticament difícil que passi amb governs en minoria o amb suport parlamentari dèbil). 

2. Per amorfia legislativa em refereixo a fer lleis a partir de proposicions de llei. 

Especialment en les darreres legislatures, es presenten i s’aproven força més proposicions que projectes de llei:

Convé insistir en el fet que les proposicions de llei no tenen quasi cap exigència assimilable al projecte que ara ens ocupa. Amb el projecte de llei en qüestió, doncs, no només s’ignora l’esmentada dualitat de règims d’elaboració normativa, sinó que s’incentiva encara més aquesta dualitat creixent.

Tot plegat, pot generar els problemes addicionals següents:

1. Es pot produir una congelació de rang de les disposicions normatives si aquestes es regulen per norma amb rang de llei.

2. De resultes, es pot perdre la suposada flexibilitat i aproximació tècnica dels reglaments.

3. Quan es regula a partir de proposicions de llei, no es disposa dels recursos humans i econòmics per tal d’elaborar una iniciativa legislativa tècnicament estudiada i potent.

4. Es pot generar una paradoxa amb el sistema parlamentari, en el qual la direcció política correspon al govern, és a dir, al poder executiu ¹. 

Arribats aquí, oferiré uns humils consells: 

1. Apostar pel soft law (que podríem traduir com a “dret tou”), les guies de bones pràctiques i el respecte als bons usos i a les convencions. Més concretament, seria aconsellable fer una llei minimalista i deixar el màxim de preceptes com a normes jurídicament no vinculants.

A fi d’evitar la dualitat de règims d’elaboració normativa, les hipertròfies i amorfies legislatives i, alhora, intentar millorar l’elaboració de normes que provenen de proposicions de llei, així com potser la millora de les disposicions normatives que pateixen esmenes durant la tramitació parlamentària, el dret tou i les guies de bones pràctiques podrien tenir més sentit, atès que es podrien aplicar tant a projectes com a proposicions de llei. Aquestes darreres iniciatives legislatives em semblen difícilment regulables mitjançant hard law (dret dur o estrictament vinculant).

2. Cal prendre’s seriosament les lleis i no aigualir la seva força d’obligar: quan la llei que ens ocupa regula qüestions com ara la programació periòdica de les iniciatives normatives, probablement està parlant de cara a la galeria o fent falses promeses. A llarg termini, això pot restar serietat a les institucions públiques i perjudicar el sentit d’obligatorietat de les lleis.

Un altre exemple és la llarga llista de principis que han de regir l’elaboració de disposicions normatives, entre els quals hi ha la simplicitat i l’eficiència, els quals podrien estar en tensió amb diversos passatges del projecte de llei en qüestió.

Un darrer exemple és la quantitat desmesurada de documents que s’han de produir: document sobre la necessitat i proporcionalitat de la iniciativa, informe valoratiu de l’execució de la programació d’iniciatives normatives, etc. Més i més burocràcia. Em sembla típic del nostre temps, també a les universitats, que perdem més temps a fer paperassa que a produir treballs pels quals un dia podrem ser reconeguts i valorats.

3. Aquest Parlament ja es va excedir en la legislació protransparència, una regulació que el present projecte de llei vol aplicar i desenvolupar en l’àmbit de l’elaboració de disposicions normatives: en concret, segons el projecte l’Administració ha de fer públics molts tràmits i documents.

En un treball que porta per títol “Les ombres de la transparència”, adverteixo i explico que una transparència excessiva pot i sol generar els problemes següents:

1. Pèrdua d’immediatesa
2. Pèrdua de sinceritat
3. Pèrdua d’independència
4. Pèrdua de confiança
5. Pèrdua de coneixements i perspectives
6. Augment d’incerteses fruit d’aquestes pèrdues
7. Augment de costos econòmics
8. Augment de costos temporals
9. Augment del cost de la negociació i la deliberació
10. Augment del cost del pacte i el consens

El nivell de transparència òptim no és el grau màxim de transparència. Obligar a publicar o donar accés públic als documents de treball i discussió sobre disposicions normatives pot ser especialment problemàtic.

4. Alerta amb les comparacions i, més concretament, amb la influència del dret de la Unió Europea, on la Comissió Europea té un quasi monopoli de la iniciativa legislativa (article 17.2 del Tractat de la Unió Europea).

5. Un consell encara menys ortodox que la resta: convé dedicar més recursos (humans, econòmics i temporals) a fer les disposicions i menys a les participacions, informes i avaluacions. Una democràcia liberal contemporània hauria d’acollir una concepció complexa de legitimitat que ponderi diversos elements com ara la representació, la responsabilitat, l’expertesa, l’especialització, la participació, l’eficiència i la sofisticació. Al capdavall, es tracta de cercar un equilibri adequat entre legitimitat democràtica i legitimitat tecnocràtica, entre la legitimitat del procediment i la legitimitat del resultat. 

6. No m’haurien de prendre gaire seriosament perquè no m’he preparat com caldria aquesta compareixença. Resulta que el Parlament no paga ni el desplaçament. La cambra catalana ha tingut la capacitat i voluntat de privilegiar el seu personal, amb possibles irregularitats, però no sembla disposada a remunerar, encara que sigui de manera simbòlica, els dits experts que crida a comparèixer.

Convé tenir ben present que una remuneració adequada sol incentivar un treball de més qualitat. Aquesta màxima també val per a l’elaboració d’avantprojectes de llei i altres disposicions normatives. Possiblement, convé menys legislació i regulació jurídica-vinculant i calen més bones pràctiques, serietat i sentit comú.

1. Hom em podria criticar, tal com va fer un diputat, que el sistema parlamentari precisament es basa en el fet que el Parlament fa les lleis. Convé fer una precisió: que el Parlament tingui atribuïda la potestat legislativa no s’hauria d’entendre necessàriament com que la mateixa cambra, inclosos grups o membres, elabora les lleis, sinó que el Parlament debat les iniciatives legislatives i les acaba aprovant com a lleis. Tal com disposa l’article 55.2 de l’Estatut d’Autonomia de Catalunya, el Parlament “és la seu on s’expressa preferentment el pluralisme i es fa públic el debat polític”. L’article 89.1 de la Constitució espanyola es refereix a la “prioritat deguda als projectes de llei” en comparació amb altres iniciatives legislatives. ↩︎