Informe sobre l’acord de claredat: una sinopsi

El terreny de la política és, en bona mesura, el terreny de la negociació 

a la cerca d’acords que permetin la implementació pacífica 

de polítiques acceptables per a tots.

Josep Joan Moreso

“Lecciones canadienses“

L’abril de 2023, el Govern català va crear un consell acadèmic perquè elaborés un informe sobre un acord de claredat per resoldre el conflicte polític entre Catalunya i Espanya. Un acord de claredat pretén, en essència, que favorables i contraris a la independència acceptin unes regles de joc per decidir sobre el futur polític de Catalunya. Aquest acord hauria d’establir, doncs, un conjunt de mecanismes per avançar de manera pactada en la resolució del conflicte sobre l’estatus polític de Catalunya, incloses tant l’acomodació en el si de l’estat com l’acomodació de la voluntat de sortir-ne.

Aquestes dues maneres d’acomodació estan íntimament relacionades: (1) més autonomia i independència són opcions o preferències democràtiques relativament properes i connexes; (2) una acomodació insatisfactòria dins l’estat sol alimentar la demanda de secessió; (3) el fet de disposar d’una porta de sortida facilita el reconeixement, l’acomodació i la reconciliació multinacional; (4) com més predisposició hi hagi per part de l’estat a oferir una acomodació dins seu, més condicions pot exigir per fer efectiva una secessió.

El Consell Acadèmic per a l’Acord de Claredat està format per nou experts en l’àmbit del dret i la ciència política. Un servidor ha tingut l’honor de formar-ne part juntament amb Mar Aguilera, Eva Anduiza, Marco Aparicio, Astrid Barrio, Elisenda Casañas, Lesley-Ann Daniels, Josep Lluís Martí i Marc Sanjaume, el qual ha presidit el Consell. Tenim inclinacions acadèmiques i polítiques diverses, també sobre la independència de Catalunya.

L’informe sobre l’acord de claredat, adoptat per unanimitat del Consell, busca eixamplar l’horitzó de possibilitats i no pas traçar un full de ruta concret. Tal com vaig expressar al president de la Generalitat, l’informe procura obrir portes reals i finestres mentals. És a dir, oferir claus teòriques i eines pràctiques perquè es generi un debat sofisticat i fructífer tant en àmbit institucional com en àmbit ciutadà.

Els camins concrets han de ser proposats i acordats pels representants democràtics. La reacció immediata del Govern català el mateix dia del lliurament de l’informe va ser anunciar públicament que optava per la via escocesa. Malgrat que el Govern podia haver actuat sense tal celeritat, aquesta proposta s’hauria d’entendre com una posició de partida d’un dels actors principals en la negociació d’un acord de claredat.

A continuació faré una síntesi de les respostes que ha donat el Consell a les cinc preguntes que li va formular el Govern. No em cenyiré a fer un resum en sentit estricte, sinó que en diversos passatges aniré més enllà del que diu l’informe. Precisament per això, la lectura d’aquesta sinopsi no hauria de substituir la de l’informe.

Pregunta 1: Quines característiques hauria d’incloure un acord de claredat amb l’Estat espanyol per resoldre el conflicte polític?

Un acord de claredat hauria d’incloure dos elements diferenciats, tot i que íntimament relacionats: per una banda, la definició d’un mecanisme legítim d’expressió de les preferències en relació amb l’organització territorial i, per l’altra, les conseqüències polítiques i institucionals de les preferències expressades. Una demanda clara d’independència generaria una obligació de negociar una eventual separació o un nou encaix constitucional.

Els principis que haurien de guiar un acord de claredat, tal com va dictaminar el Tribunal Suprem del Canadà en la seva cèlebre opinió sobre la secessió del Quebec, són els de democràcia, constitucionalisme i imperi del dret, federalisme i protecció de les minories. L’informe procura, doncs, traslladar al context català-espanyol aquesta jurisprudència canadenca, la qual ha esdevingut una reconeguda guia per a la resolució de conflictes territorials profunds. Després d’explicar aquests principis, l’informe adverteix que no s’hauria d’establir una jerarquia entre aquests, ans s’haurien d’interpretar de manera harmònica.

Segons el dictamen canadenc, el “repudi clar per part del poble del Quebec de l’ordenament constitucional vigent donaria legitimitat a les demandes de secessió”, i comportaria una obligació federal de reconèixer i respectar tal voluntat democràtica i d’entaular negociacions i dur-les a terme d’acord amb els principis esmentats. Ens trobaríem, per tant, davant d’una obligació de conducta i no pas davant d’una obligació de resultat. Un acord de claredat és clau per al bon desenvolupament d’aquesta mena d’obligació.

Un acord de claredat ha de cercar un equilibri raonable entre legitimitat i viabilitat. El fet que es produeixi un acord entre parts rellevants i enfrontades en aquest conflicte en principi és un factor decisiu tant en termes de legitimitat com en termes de viabilitat. En la mesura que un potencial acord estigui legitimat per les parts, serà més viable. Alhora, el fet que l’acord sigui viable tendeix a dotar-lo de més legitimitat, atès que serà percebut com un mitjà adequat i eficaç per gestionar o resoldre el conflicte.

Tant la legitimitat com la viabilitat requereixen que les parts se sentin obligades per un deure de negociar de bona fe. Una negociació de bona fe es pren seriosament les regles de joc pactades i procura harmonitzar els principis corresponents. A la inversa, la bona fe seria contrària a una negociació en termes purament estratègics que vulgui esdevenir una jugada maquiavèl·lica per frustrar les expectatives legítimes de la contrapart i una ponderació raonable dels principis. En cas que una de les parts rellevants rebutgi negociar i procedir de bona fe, això podria tornar a desencadenar que l’altra part actuï de manera unilateral.

Pregunta 2: Quins mecanismes existents a la política comparada permetrien aportar solucions al conflicte polític?

Els estats, inclosos els liberal-democràtics, acostumen a ser reticents al reconeixement de demandes territorials d’autodeterminació i solen disposar de múltiples instruments dissenyats per frenar-les. Constatat això, l’informe tracta casos diversos d’acomodació de la demanda de secessió i d’acomodació en el si de l’estat. Tot i que l’informe fa un esguard més enllà de les democràcies liberals, procura parar més atenció als casos comparables.

A més del Canadà i el Quebec, l’informe es refereix al Regne Unit, Escòcia, les Irlandes i Gal·les; Itàlia, Àustria i el Tirol del Sud; França, Còrsega, Algèria i Nova Caledònia; els Estats Units d’Amèrica i Puerto Rico; Dinamarca i Groenlàndia; Alemanya, Bèlgica i la Unió Europea; la Unió Soviètica i les repúbliques bàltiques; Iugoslàvia, Sèrbia, Montenegro i Kosovo; Etiòpia i Eritrea; el Sudan i el Sudan del Sud; Timor Oriental; Austràlia; Sant Cristòfol i Nevis; etc.

Les demandes d’independència sovint s’han acomodat mitjançant mecanismes com ara una clàusula constitucional o quasi-constitucional de secessió, una jurisprudència constitucional a la canadenca, una llei específica que reguli un procediment de secessió o un acord polític ad hoc. Les demandes d’acomodació en el si de l’estat vigent sovint s’han satisfet mitjançant lleis específiques, reformes constitucionals o tractats que estableixen nous mecanismes d’autogovern i govern compartit. Mentre que l’autogovern se centra en la idea d’autonomia territorial, el concepte de govern compartit es refereix a la participació dels territoris subestatals en la formació de la voluntat i en la presa de decisions dels poders centrals.

La resolució dels conflictes territorials és típicament llarga i complexa. Tot i que no hi ha un únic model de solució i que el ventall d’opcions és ampli, l’informe constata que l’ús del referèndum és habitual en els processos de resolució de conflictes territorials i que aquests referèndums normalment se celebren en el territori secessionista i no pas al conjunt de l’estat. Dit això, l’estat matriu acostuma a tenir interessos que el legitimen a participar en la decisió d’acomodació, i és freqüent que aquesta participació es canalitzi per via de representació política, sia en seu governamental o parlamentària. Al capdavall, en contextos liberal-democràtics, les solucions legítimes, efectives i duradores passen sovint per fórmules acordades.

Pregunta 3: Quins actors polítics i institucions haurien de prendre la iniciativa per tal d’implementar aquestes solucions?

Atès que el Consell no ha volgut indicar un únic destí ni una única ruta, sinó que vol ser una guia en la qual es proveeixi de diversos itineraris, procediments i instruments possibles per arribar a diferents destinacions, ha entès el terme iniciativa en sentit considerablement ampli a fi d’incloure nocions com ara la participació i la intervenció i, alhora, abastar tant la iniciativa en sentit polític com la iniciativa en sentit jurídic.

Com més gran sigui el nombre de persones o actors que participen en el procés de resolució d’un conflicte, més legitimitat sembla que podrien tenir aquest procés i el seu eventual acord. Tanmateix, si participen moltes persones i actors en un procés de negociació, això sol dificultar l’acord, el compromís i el consens. En el si d’un grup reduït, encara que aquest sigui plural, el pacte i les cessions són més probables, entre altres raons perquè serà més fàcil que els integrants del grup es puguin reunir moltes més vegades i puguin deliberar moltes més hores. L’informe assenyala, doncs, l’existència d’una tensió entre la inclusió de múltiples actors a fi d’incrementar la legitimitat de l’acord i les probabilitats d’arribar a pactes entre aquests (pactes que no només són necessaris en termes de legitimitat sinó també de viabilitat).

L’informe distingeix entre actors primaris i actors secundaris. Els actors primaris haurien de tenir un paper principal en la proposta, negociació o implementació d’un acord de claredat. La seva legitimitat està vinculada als principis de democràcia i federalisme, en el sentit que representen o expressen les preferències o voluntats democràtiques vinculades als respectius espais territorials. Aquests actors primaris són, segons l’informe, els governs, els parlaments i les ciutadanies corresponents. Els actors secundaris que tracta l’informe són els ens locals, els ens supraestatals, la resta de comunitats autònomes, els tribunals i, concretament, el Tribunal Constitucional. L’informe dedica diverses consideracions a cada un d’aquests actors, incloses les persones o institucions mediadores, les quals són cada vegada més presents en processos de resolució de conflictes.

Així mateix, l’informe dedica una especial atenció al Tribunal Constitucional, atès que el seu paper ha estat i pot ser clau pel que fa a la legitimitat i viabilitat d’un acord de claredat. A més d’un paper jurídic de gran rellevància, els grans partits polítics d’àmbit estatal han tendit a reforçar el protagonisme i l’autoritat del tribunal en el conflicte territorial. Amb una intervenció intensa i constant, l’alt tribunal ha forjat una jurisprudència que impedeix sotmetre a referèndum una qüestió la resposta de la qual requereixi una reforma constitucional. Atès que aquesta jurisprudència ha estat erigida amb la finalitat d’impedir projectes i accions unilaterals basques i catalanes, el Tribunal Constitucional podria revisar-la o fer ús de les seves virtuts passives si es trobés davant d’una via de resolució acordada del conflicte. No oblidem que una majoria dita progressista ara controla aquest tribunal.

Pregunta 4: Quina funció hauria de tenir un referèndum sobre el futur polític de Catalunya, o altres mecanismes anàlegs, a l’hora de resoldre el conflicte polític?

L’informe constata que els referèndums són mecanismes amb una gran força política i àmpliament utilitzats per a la resolució de conflictes territorials. Les grans funcions dels referèndums consisteixen a identificar les preferències de la ciutadania i, alhora, legitimar decisions mitjançant el vot directe. Tot i admetre la seva íntima i quasi inseparable connexió, l’informe distingeix entre la funció d’identificació de preferències, la qual es dona amb més intensitat en un referèndum d’inici, i la funció de legitimació, la qual té més protagonisme en un referèndum de ratificació. Tanmateix, per complir aquestes funcions, cal que el referèndum sigui acordat, acceptat i reconegut per les parts rellevants del conflicte. Altrament dit, no pot ser percebut com un simple instrument de part.

Els referèndums es poden celebrar, doncs, en moments significativament diferents del procés polític en el marc del qual es desenvolupen. En un primer moment, poden servir per donar un impuls inicial a un procés de presa de decisió i, en un moment ulterior, poden servir per ratificar una manera de solucionar o finalitzar aquest procés, amb el propòsit habitual de validar la decisió prèvia dels representants democràtics. L’informe identifica, amb el propòsit d’ordenar el debat, diverses opcions de referèndum: (1) referèndum d’inici al territori subestatal, (2) referèndum de ratificació al territori subestatal, (3) referèndum d’inici al conjunt de l’estat, (4) referèndum de ratificació al conjunt de l’estat i (5) referèndum al territori subestatal i al conjunt de l’estat. Aquestes opcions volen obrir el ventall de possibilitats i, de fet, es podrien implementar de maneres diverses i complementàries.

L’informe considera que és raonable tractar de manera asimètrica la ciutadania catalana i l’espanyola pel que fa a la celebració d’un referèndum. Mentre que la participació de la ciutadania estatal normalment es canalitza a partir del govern i parlament centrals, és raonable que hi hagi una participació directa de la ciutadania subestatal en una decisió sobre el seu futur polític. La participació de la ciutadania estatal, especialment en un moment inicial, podria estroncar qualsevol possibilitat d’acord i negociació, mentre que la seva participació en un moment final es preveu en els procediments de reforma de la Constitució espanyola. En democràcies plurinacionals, solen existir diverses majories legítimes territorialment solapades.

Si l’acord de claredat es decantés per eludir o prescindir del referèndum, aleshores caldria identificar i pactar un mecanisme democràtic alternatiu que permetés identificar les preferències de la ciutadania i, alhora, legitimar grans decisions polítiques. Existeixen mecanismes anàlegs que poden substituir el referèndum: per exemple, una sèrie d’eleccions que compleixin certes condicions. L’informe també apunta que hi ha mecanismes complementaris al referèndum, com ara assemblees ciutadanes, enquestes deliberatives o jurats ciutadans.

Pregunta 5: Quines característiques hauria de complir un referèndum sobre el futur polític de Catalunya, o altres mecanismes anàlegs, per gaudir de la màxima legitimitat i inclusió i assegurar-ne la validesa i implementació?

Per bé que les guies de bones pràctiques adverteixen que els referèndums han de respectar l’ordenament jurídic vigent, també convé tenir present que els poders centrals poden usar la legalitat per frenar l’expressió de preferències i la legitimació d’opcions que qüestionin l’statu quo. Resta sovint en mans dels actors centrals reescriure o reinterpretar aquesta legalitat de manera que faci possible un acord de claredat. Arribar a pactes és una de les claus per superar molts dels obstacles reals i potencials dels referèndums i dels mecanismes anàlegs.

Després de tractar aspectes relatius a la campanya referendària, com ara la informació, la deliberació i el finançament, l’informe tracta altres qüestions com ara la redacció de la consulta. Es recomana que la pregunta i les opcions de resposta siguin breus, simples, directes, comprensibles, neutrals i no ambigües. Tanmateix, és acceptable que algun d’aquests atributs cedeixi a favor de cercar acords polítics amplis i viabilitat jurídica. També es recomana que la resposta a la pregunta tingui només dues opcions per evitar resultats de difícil interpretació i implementació.

Pel que fa als quòrums de participació, l’informe argumenta que, especialment en consultes de la màxima rellevància constitucional com la que seria objecte d’un acord de claredat, seria acceptable establir llindars de participació mínima a fi de garantir que els resultats del referèndum siguin significatius. L’informe adverteix, tanmateix, que aquests llindars poden generar una campanya estratègica a favor de l’abstenció. Existeixen mecanismes alternatius per buscar una participació reforçada que sigui suficientment significativa per legitimar un canvi constitucional de tal magnitud.

Els quòrums d’aprovació també poden ser acceptables en referèndums d’especial transcendència política. Fins a cert punt, és raonable que es vulgui garantir un mínim de vot o suport per tal de legitimar i materialitzar un canvi constitucional rellevant. Però exigir un llindar mínim d’aprovació que doni a la minoria una capacitat excessiva per bloquejar aquest tipus de canvi constitucional podria lesionar el principi de vot equitatiu. L’informe també apunta maneres alternatives per exigir suports democràtics reforçats. 

L’informe acaba amb unes consideracions sobre els efectes d’un referèndum acordat i legal. Si el resultat fos favorable a un canvi d’estatus territorial d’acord amb els requisits pactats, totes les parts haurien d’abordar la seva gestió posterior des dels principis esmentats. No respectar l’acord de claredat i els principis que el fonamenten podria desencadenar accions unilaterals.