Informe sobre el acuerdo de claridad: una sinopsis

El terreno de la política es, en buena medida, el terreno de la negociación 

a la búsqueda de acuerdos que permitan la implementación pacífica 

de políticas aceptables para todos.

Josep Joan Moreso

“Lecciones canadienses”

En Abril de 2023, el Gobierno catalán creó un consejo académico para que elaborara un informe sobre un acuerdo de claridad para resolver el conflicto político entre Cataluña y España. Un acuerdo de claridad pretende, en esencia, que favorables y contrarios a la independencia acepten unas reglas de juego para decidir sobre el futuro político de Cataluña. Así pues, este acuerdo debería establecer un conjunto de mecanismos para avanzar de forma pactada en la resolución del conflicto sobre el estatus político de Cataluña, incluidas tanto la acomodación dentro del estado como la acomodación de la voluntad de separarse.

Estas dos formas de acomodación están íntimamente relacionadas: (1) más autonomía e independencia son opciones o preferencias democráticas relativamente próximas y conexas; (2) una acomodación insatisfactoria dentro del estado suele alimentar la demanda de secesión; (3) el hecho de contar con una puerta de salida facilita el reconocimiento, la acomodación y la reconciliación multinacional; (4) cuanta más predisposición por parte del estado a ofrecer una acomodación en su interior, más condiciones puede exigir para hacer efectiva una secesión.

El Consejo Académico para el Acuerdo de Claridad está formado por nueve expertos en el ámbito del derecho y la ciencia política. Un servidor ha tenido el honor de formar parte de este consejo junto con Mar Aguilera, Eva Anduiza, Marco Aparicio, Astrid Barrio, Elisenda Casañas, Lesley-Ann Daniels, Josep Lluís Martí y Marc Sanjaume, quien lo ha presidido. Tenemos inclinaciones académicas y políticas distintas, también sobre la independencia de Cataluña.

El informe sobre el acuerdo de claridad, adoptado por unanimidad del Consejo, busca ensanchar el horizonte de posibilidades y no trazar una hoja de ruta concreta. Tal y como expresé al presidente de la Generalitat, el informe procura abrir puertas reales y ventanas mentales. Es decir, ofrecer claves teóricas y herramientas prácticas para que se genere un debate sofisticado y fructífero tanto en ámbito institucional como en ámbito ciudadano.

Los caminos concretos deben ser propuestos y acordados por los representantes democráticos. La reacción inmediata del Gobierno catalán el mismo día de la entrega del informe fue anunciar públicamente que optaba por la vía escocesa. Aunque el Gobierno podía haber actuado sin tal celeridad, esta propuesta debería entenderse como una posición de partida de uno de los principales actores en la negociación de un acuerdo de claridad.

A continuación, ofreceré una síntesis de las respuestas que ha dado el Consejo a las cinco preguntas que le formuló el Gobierno. No me ceñiré a hacer un resumen en sentido estricto, sino que en varios pasajes iré más allá de lo que se dice en el informe. Precisamente por este motivo, la lectura de esta sinopsis no debería sustituir la del informe.

Pregunta 1. ¿Qué características debería incluir un acuerdo de claridad con el Estado español para resolver el conflicto político?

Un acuerdo de claridad debería incluir dos elementos diferenciados, aunque íntimamente relacionados: por un lado, la definición de un mecanismo legítimo de expresión de las preferencias en relación con la organización territorial y, por el otro, las consecuencias políticas e institucionales de las preferencias expresadas. Una demanda clara de independencia generaría una obligación de negociar una eventual separación o un nuevo encaje constitucional.

Los principios que deberían guiar un acuerdo de claridad, tal y como dictaminó el Tribunal Supremo de Canadá en su célebre opinión sobre la secesión de Quebec, son los de democracia, constitucionalismo e imperio del derecho, federalismo y protección de las minorías. El informe intenta, pues, trasladar al contexto catalán-español esta jurisprudencia canadiense, que se ha convertido en una reconocida guía para la resolución de conflictos territoriales profundos. Tras explicar estos principios, el informe advierte de que no debería establecerse una jerarquía entre estos, sino que deberían interpretarse de manera armónica.

Según el dictamen canadiense, el “repudio claro por parte del pueblo de Quebec del ordenamiento constitucional vigente daría legitimidad a las demandas de secesión”, y conllevaría una obligación federal de reconocer y respetar dicha voluntad democrática y de entablar negociaciones y llevarlas a cabo de acuerdo con los principios mencionados. Nos encontraríamos, por tanto, ante una obligación de conducta y no ante una obligación de resultado. Un acuerdo de claridad es clave para el buen desarrollo de este tipo de obligación.

Un acuerdo de claridad debe buscar un equilibrio razonable entre legitimidad y viabilidad. En principio, el hecho de que se produzca un acuerdo entre partes relevantes y enfrentadas en este conflicto es un factor decisivo tanto en términos de legitimidad como en términos de viabilidad. En la medida en que un potencial acuerdo esté legitimado por ambas partes, será más viable. Al mismo tiempo, que el acuerdo sea viable tiende a dotarlo de una mayor legitimidad, dado que será percibido como un medio adecuado y eficaz para gestionar o resolver el conflicto.

Tanto la legitimidad como la viabilidad requieren que las partes se sientan obligadas por un deber de negociar de buena fe. Una negociación de buena fe se toma seriamente las reglas de juego pactadas e intenta armonizar los principios correspondientes. A la inversa, la buena fe sería contraria a una negociación en términos puramente estratégicos que quiera convertirse en una jugada maquiavélica para frustrar las expectativas legítimas de la contraparte y una ponderación razonable de los principios. En caso de que una de las partes relevantes rechace negociar y proceder de buena fe, esto podría volver a desencadenar que la otra parte actúe de forma unilateral.

Pregunta 2. ¿Qué mecanismos existentes en la política comparada permitirían aportar soluciones al conflicto político?

Los estados, incluidos los liberal-democráticos, suelen ser reticentes al reconocimiento de demandas territoriales de autodeterminación y suelen disponer de múltiples instrumentos diseñados para frenarlas. Tras constatarlo, el informe trata distintos casos de acomodación de la demanda de secesión y de acomodación dentro del estado. Aunque el informe no se limita a las democracias liberales, procura prestar más atención a los casos comparables.

Además de Canadá y Quebec, el informe se refiere al Reino Unido, Escocia, las Irlandas y Gales; Italia, Austria y el Tirol del Sur; Francia, Córcega, Argelia y Nueva Caledonia; los Estados Unidos de América y Puerto Rico; Dinamarca y Groenlandia; Alemania, Bélgica y la Unión Europea; la Unión Soviética y las repúblicas bálticas; Yugoslavia, Serbia, Montenegro y Kosovo; Etiopía y Eritrea; Sudán y Sudán del Sur; Timor Oriental; Australia; San Cristóbal y Nieves; etc.

A menudo, las demandas de independencia se han acomodado a través de mecanismos como una cláusula constitucional o casi constitucional de secesión, una jurisprudencia constitucional a la canadiense, una ley específica que regule un procedimiento de secesión o un acuerdo político ad hoc. Las demandas de acomodación dentro del estado vigente se han satisfecho, a menudo, a través de leyes específicas, reformas constitucionales o tratados que establecen nuevos mecanismos de autogobierno y gobierno compartido. Mientras que el autogobierno se centra en la idea de autonomía territorial, el concepto de gobierno compartido se refiere a la participación de los territorios subestatales en la formación de la voluntad y en la toma de decisiones de los poderes centrales.

La resolución de los conflictos territoriales es típicamente larga y compleja. Aunque no existe un único modelo de solución y que el abanico de opciones es amplio, el informe constata que el uso del referéndum es habitual en los procesos de resolución de conflictos territoriales y que estos referéndums normalmente se celebran en el territorio secesionista y no en el conjunto del estado. Dicho esto, el estado matriz suele tener intereses que lo legitiman para participar en la decisión de acomodación, y es frecuente que esta participación se canalice mediante representación política, sea en sede gubernamental o parlamentaria. En definitiva, en contextos liberal-democráticos, las soluciones legítimas, efectivas y duraderas pasan a menudo por fórmulas acordadas.

Pregunta 3. ¿Qué actores políticos e instituciones deberían tomar la iniciativa para implementar estas soluciones?

Dado que el Consejo no ha querido indicar un único destino ni una única ruta, sino que pretende ser una guía en la que se proporcionen itinerarios, procedimientos e instrumentos posibles para llegar a distintos destinos, ha entendido el término iniciativa en sentido considerablemente amplio a fin de incluir nociones como la participación y la intervención y, al mismo tiempo, alcanzar tanto la iniciativa en sentido político como la iniciativa en sentido jurídico.

Cuanto mayor sea el número de personas o actores que participen en el proceso de resolución de un conflicto, más legitimidad parece que podrían tener este proceso y su eventual acuerdo. Sin embargo, la participación de muchas personas y actores en un proceso de negociación suele dificultar el acuerdo, el compromiso y el consenso. Dentro de un grupo reducido, aunque este sea plural, el pacto y las cesiones son más probables, entre otras razones porque será más fácil que los integrantes del grupo puedan reunirse en muchas más ocasiones y puedan deliberar durante muchas más horas. El informe señala, así, la existencia de una tensión entre la inclusión de múltiples actores a fin de incrementar la legitimidad del acuerdo y las probabilidades de llegar a pactos entre ellos (pactos que no solo son necesarios en términos de legitimidad sino también de viabilidad).

El informe distingue entre actores primarios y actores secundarios. Los actores primarios deberían tener un papel principal en la propuesta, negociación o implementación de un acuerdo de claridad. Su legitimidad está vinculada a los principios de democracia y federalismo, en el sentido de que representan o expresan las preferencias o voluntades democráticas vinculadas a los respectivos espacios territoriales. Estos actores primarios son, según el informe, los gobiernos, los parlamentos y las ciudadanías correspondientes. Los actores secundarios que menciona el informe son los entes locales, los entes supraestatales, el resto de las comunidades autónomas, los tribunales y, concretamente, el Tribunal Constitucional. El informe dedica varias consideraciones a cada uno de estos actores, incluidas las personas o instituciones mediadoras, que están cada vez más presentes en procesos de resolución de conflictos.

Asimismo, el informe dedica una especial atención al Tribunal Constitucional, puesto que su papel ha sido y puede ser clave en cuanto a la legitimidad y viabilidad de un acuerdo de claridad. Además de un papel jurídico de gran relevancia, los grandes partidos políticos de ámbito estatal han tendido a reforzar el protagonismo y la autoridad del tribunal en el conflicto territorial. Con una intervención intensa y constante, el alto tribunal ha forjado una jurisprudencia que impide someter a referéndum una cuestión cuya respuesta requiera una reforma constitucional. Dado que esta jurisprudencia ha sido erigida con el fin de impedir proyectos y acciones unilaterales vascas y catalanas, el Tribunal Constitucional podría revisarla o utilizar sus virtudes pasivas si se encontrara ante una vía de resolución acordada del conflicto. No olvidemos que actualmente este tribunal está controlado por una mayoría llamada progresista.

Pregunta 4. ¿Qué función debería tener un referéndum sobre el futuro político de Cataluña, u otros mecanismos análogos, a la hora de resolver el conflicto político?

El informe constata que los referéndums son mecanismos con una gran fuerza política y ampliamente utilizados para la resolución de conflictos territoriales. Las grandes funciones de los referéndums consisten en identificar las preferencias de la ciudadanía y, al mismo tiempo, legitimar decisiones a través del voto directo. A pesar de admitir su íntima y casi inseparable conexión, el informe distingue entre la función de identificación de preferencias, que se da con más intensidad en un referéndum de inicio, y la función de legitimación, que tiene más protagonismo en un referéndum de ratificación. Sin embargo, para cumplir estas funciones, es necesario que el referéndum sea acordado, aceptado y reconocido por las partes relevantes del conflicto. Dicho de otra forma, no puede ser percibido como un simple instrumento de parte.

Así pues, los referéndums pueden celebrarse en momentos significativamente diferentes del proceso político en el que se desarrollan. En un primer momento, pueden servir para dar un impulso inicial a un proceso de toma de decisión y, en un momento ulterior, pueden utilizarse para ratificar una forma de solucionar o finalizar este proceso, con el propósito habitual de validar la decisión previa de los representantes democráticos. El informe identifica, con el propósito de ordenar el debate, varias opciones de referéndum: (1) referéndum de inicio en el territorio subestatal, (2) referéndum de ratificación en el territorio subestatal, (3) referéndum de inicio en el conjunto del estado, (4) referéndum de ratificación en el conjunto del estado y (5) referéndum en el territorio subestatal y en el conjunto del estado. Estas opciones pretenden abrir el abanico de posibilidades y, de hecho, podrían implementarse de formas distintas y complementarias.

El informe considera que es razonable tratar de manera asimétrica a la ciudadanía catalana y a la española en cuanto a la celebración de un referéndum. Mientras que la participación de la ciudadanía estatal normalmente se canaliza a partir del gobierno y parlamento centrales, es razonable que haya una participación directa de la ciudadanía subestatal en una decisión sobre su futuro político. La participación de la ciudadanía estatal, especialmente en un momento inicial, podría romper cualquier posibilidad de acuerdo y negociación, mientras que su participación en un momento final está prevista en los procedimientos de reforma de la Constitución española. En democracias plurinacionales, suelen existir varias mayorías legítimas territorialmente solapadas.

Si el acuerdo de claridad se decantara por eludir el referéndum o prescindir de él, entonces sería necesario identificar y pactar un mecanismo democrático alternativo que permitiera identificar las preferencias de la ciudadanía y, al mismo tiempo, legitimar grandes decisiones políticas. Existen mecanismos análogos que pueden sustituir el referéndum: por ejemplo, una serie de elecciones que cumplan ciertas condiciones. El informe también señala que existen mecanismos complementarios al referéndum, como las asambleas ciudadanas, las encuestas deliberativas o los jurados ciudadanos.

Pregunta 5. ¿Qué características debería cumplir un referéndum sobre el futuro político de Cataluña, u otros mecanismos análogos, para gozar de la máxima legitimidad e inclusión y asegurar su validez e implementación?

Si bien las guías de buenas prácticas advierten de que los referéndums deben respetar el ordenamiento jurídico vigente, también conviene tener presente que los poderes centrales pueden usar la legalidad para frenar la expresión de preferencias y la legitimación de opciones que cuestionen el statu quo. Queda a menudo en manos de los actores centrales reescribir o reinterpretar esta legalidad de modo que haga posible un acuerdo de claridad. Llegar a pactos es una de las claves para superar muchos de los obstáculos reales y potenciales de los referéndums y de los mecanismos análogos.

Después de tratar aspectos relativos a la campaña referendaria, como por ejemplo la información, la deliberación y la financiación, el informe trata otras cuestiones, como la redacción de la consulta. Se recomienda que la pregunta y las opciones de respuesta sean breves, simples, directas, comprensibles, neutrales y no ambiguas. Sin embargo, es aceptable que alguno de estos atributos ceda a favor de buscar acuerdos políticos amplios y viabilidad jurídica. También se recomienda que la respuesta a la pregunta tenga solo dos opciones para evitar resultados de difícil interpretación e implementación.

En cuanto a los cuórums de participación, el informe argumenta que, especialmente en consultas de la máxima relevancia constitucional como la que sería objeto de un acuerdo de claridad, sería aceptable establecer umbrales de participación mínima a fin de garantizar que los resultados del referéndum sean significativos. Sin embargo, el informe también advierte de que estos umbrales pueden generar una campaña estratégica a favor de la abstención. Existen mecanismos alternativos para buscar una participación reforzada que sea suficientemente significativa para legitimar un cambio constitucional de tal magnitud.

Los cuórums de aprobación también pueden ser aceptables en referéndums de especial trascendencia política. Hasta cierto punto, es razonable que quiera garantizarse un mínimo de voto o apoyo para legitimar y materializar un cambio constitucional relevante. No obstante, exigir un umbral mínimo de aprobación que dé a la minoría una capacidad excesiva para bloquear este tipo de cambio constitucional podría lesionar el principio de voto equitativo. El informe también apunta formas alternativas para exigir apoyos democráticos reforzados. 

El informe acaba con unas consideraciones sobre los efectos de un referéndum acordado y legal. Si el resultado fuera favorable a un cambio de estatus territorial de acuerdo con los requisitos pactados, todas las partes deberían abordar su gestión posterior desde los principios mencionados. No respetar el acuerdo de claridad y los principios que lo fundamentan podría dar lugar a acciones unilaterales.