El procés d’independència i la Llei d’amnistia de 2024

Després del rebuig per part del Senat, el Congrés dels Diputats ha aprovat per majoria absoluta (amb 177 vots afirmatius i 172 vots negatius) la Llei orgànica d’amnistia per a la normalització institucional, política i social a Catalunya. A fi d’examinar aquesta controvertida llei, convé primer contextualitzar-la dins de l’anomenat Procés, el qual podem dividir en quatre fases:

Fase 1. Dret a decidir: després de la severa Sentència del Tribunal Constitucional 31/2010 sobre la reforma de l’Estatut d’Autonomia de Catalunya, va sorgir una reivindicació i acció política pel “dret a decidir” que va portar a la consulta popular del 9 de novembre de 2014. Malgrat ser presentada com un mer “procés participatiu” pel Govern català, aquesta consulta unilateral va ser jurídicament censurada pel Tribunal Constitucional, tot i que fou materialment tolerada pel Govern espanyol.

Fase 2. Autodeterminació unilateral: després d’unes eleccions dites “plebiscitàries” al Parlament de Catalunya de 2015 que no van oferir una expressió clara a favor de la secessió, el president de la Generalitat anuncià la celebració d’un “referèndum o referèndum”, tot donant a entendre que seria unilateral si no s’aconseguís mitjançant acord. La reivindicació del dret a decidir es va acabar convertint en una reivindicació de l’autodeterminació unilateral. L’1 d’octubre de 2017 se celebrà un referèndum unilateral, i aquesta vegada el govern espanyol va usar la força, entre altres mitjans, per a impedir la votació.

Fase 3. Coerció estatal: l’autodeterminació unilateral va culminar en una declaració líquida d’independència una vegada celebrat el referèndum unilateral. Més enllà de substituir i comandar les institucions d’autogovern des de Madrid, es perseguí penalment els líders polítics i civils independentistes per delictes de rebel·lió, sedició, malversació i desobediència. Diversos líders travessaren les fronteres territorials espanyoles a la recerca de jurisdiccions més segures, mentre que uns altres foren provisionalment empresonats acusats de rebel·lió. El 2019, el Tribunal Suprem espanyol condemnà aquests últims pels altres delictes esmentats.

Fase 4. Clemència i despenalització: la repressió i l’esgotament expliquen una part del descens de l’acció unilateral a favor de la secessió, a més de la moderació del tradicional partit independentista a Catalunya (ERC). Si bé la judicializació de la disputa separatista va ser una de les principals estratègies del govern conservador liderat per Mariano Rajoy, el govern progressista de Pedro Sánchez va canviar gradualment aquesta estratègia per una de més basada en la clemència, la reconciliació i la negociació política. El 2021, el Govern central va indultar condicionalment els líders independentistes de la pena de presó. El 2022, les Corts Generals van suprimir el delicte de sedició i es va suavitzar el de malversació.

El 2023, una proposició de llei fou acordada entre el Govern espanyol i els principals partits independentistes catalans segons la qual s’amnistien les actuacions que puguin incórrer en responsabilitat penal, administrativa o comptable dutes a terme en el context dels referèndums celebrats a Catalunya el 9 de novembre de 2014 i l’1 d’octubre de 2017, incloent-hi la seva preparació i les seves conseqüències. En essència, actes vinculats al Procés, com els de promoció i assoliment de la independència, així com els de resistència i desordre públic relacionats amb aquest procés.

Tal com és habitual en dret comparat, l’ordenament jurídic espanyol distingeix entre indults (pardons) i amnisties (amnesties). Els indults són actes no legislatius emesos pel poder executiu que afecten persones concretes, mentre que les amnisties són normes amb rang de llei aprovades pel poder legislatiu que es poden aplicar a totes les persones. La Constitució espanyola guarda silenci sobre les amnisties, però prohibeix els “indults generals”. 

S’hauria d’estendre aquesta prohibició a les amnisties? Tot i que la seva funció principal sigui limitar els poders de l’executiu, aquesta prohibició també insta que les lleis d’amnistia s’expressin de manera general, abstracta i impersonal per a complir amb la separació de poders i l’imperi del dret, que exigeixen respecte als tribunals independents i imparcials i, en principi, encomanar-los l’aplicació de la llei d’amnistia als casos individuals. Tanmateix, segons la Llei britànica de 2023 relativa als disturbis d’Irlanda del Nord, una Comissió Independent per a la Reconciliació i la Recuperació de la Informació ha de determinar si es concedeix a les persones immunitat per delictes relacionats amb aquests disturbis.

Les modificacions o derogacions ordinàries de lleis penals tenen una aplicació general i futura. En contrast, les amnisties només s’apliquen retrospectivament i a persones en determinades circumstàncies en contextos extraordinaris. Atès que les lleis d’amnistia eximeixen de persecució i càstig, el principi d’igualtat obliga a justificar degudament aquesta distinció. Aquest principi, així com el d’imperi del dret, exigeix tractar els casos similars de manera similar. No obstant això, circumstàncies excepcionals poden justificar respostes excepcionals.

El fet que una amnistia estigui constitucionalment justificada, o que almenys sigui tolerable, pot dependre de diferents maneres de raonar. Considero que una primera pregunta podria convidar una perspectiva més política i filosòfica, mentre que una pregunta successiva podria requerir una anàlisi més jurídica i tècnica:

1. Persegueix la llei d’amnistia propòsits legítims tenint en compte tant els fets i les circumstàncies rellevants com les regles i principis jurídics aplicables? La podem anomenar la qüestió dels fins raonables.

2. Si la pregunta anterior mereix una resposta afirmativa, la subsegüent pregunta podria ser: Està redactada aquesta llei de manera coherent, adequada i proporcional, tenint en compte tant els propòsits legítims de l’amnistia com les disposicions jurídiques aplicables? La podem anomenar la qüestió dels mitjans acceptables.

Pel que fa als típics propòsits legítims de les lleis d’amnistia, els podem classificar en fins de caràcter més aviat deontològic (com ara la rectificació de malfets i la indemnització de les víctimes d’un conflicte punyent) i fins de caràcter més aviat utilitari (com ara la facilitació dels processos d’autodeterminació i democratització, com també la promoció de la reconciliació).

La reconciliació entre Catalunya i Espanya sembla ser l’objectiu perseguit per l’Agenda del Reencuentro, un pla del Govern espanyol per a “establir les bases d’un projecte d’unitat, un projecte per a recobrar afectes i de compartir un futur comú que només es pot basar en el diàleg i en la confiança mútua”. Més enllà d’afavorir el diàleg polític entre els governs espanyol i català, aquesta agenda del retrobament també inclou l’objectiu d’“evitar la judicialització de la política”.

Com a part d’aquesta agenda, l’amnistia i la seva voluntat d’apaivagament, reconciliació i diàleg entre Espanya i Catalunya no semblen ser producte de principis lloables ni d’un clar mandat electoral, sinó de la necessitat del president Sánchez i el seu govern de coalició d’esquerres d’aconseguir el suport parlamentari dels partits independentistes catalans per a mantenir-se en el poder. A més, pot semblar una autoamnistia en ser promoguda per partits secessionistes amb la finalitat d’eximir els seus membres i votants de responsabilitat penal, administrativa i comptable. Malgrat tot això, encara pot existir un propòsit legítim des d’una perspectiva jurídica.

Reconciliar el pluralisme polític i nacional fou un dels objectius clau de la Constitució de 1978, i es va procurar mitjançant un diàleg que culminà en un ampli consens. Hom considera aquest propòsit en línia amb la Llei d’amnistia de 2024, tal com ho fa el seu propi Preàmbul, tot argumentant que l’amnistia forma part del pacte fundacional de la democràcia espanyola. Certament, el precedent més important d’aquesta disposició legislativa és la Llei d’amnistia de 1977, que va ser aprovada per una majoria parlamentària fins i tot més àmplia que la Constitució, mentre aquesta última era redactada pels seus set ponents. No obstant això, una vegada establerta la democràcia liberal, difícilment podem esperar un grau tan alt de consens democràtic.

Obrirà la fase actual del Procés, basada en la clemència i la despenalització, una nova etapa d’acomodació del pluralisme territorial? Aquests actes de misericòrdia poden, en efecte, facilitar el diàleg, la reconciliació i el pacte entre Catalunya i Espanya, entre els partits secessionistes i unionistes, com les iniciatives incloses en l’Informe sobre l’Acord de Claredat.

Això no obstant, a diferència de potents mesures d’acomodació de les demandes d’autodeterminació com per exemple acordar o autoritzar un referèndum d’independència, els indults i l’amnistia no posen en qüestió la unitat de l’Estat espanyol i la sobirania del poble espanyol (enaltides pels articles 1 i 2 de la Constitució). La clemència i magnanimitat de les forces que dirigeixen Espanya poden enfortir en comptes d’afeblir la unitat i sobirania espanyola. De fet, els resultats de les eleccions catalanes del 12 de maig de 2024 mostren un declivi de les forces independentistes i un ascens de les unionistes. 

Un argument a favor de l’amnistia podria estar relacionat amb la seva capacitat real o potencial de reduir la intensitat del conflicte polític, atès que una de les finalitats més rellevants del càstig és la de prevenir conductes futures similars. Tanmateix, com que les amnisties també poden encoratjar els seus beneficiaris a cometre nous crims, Nacions Unides s’ha oposat a amnisties per crims de guerra, crims de lesa humanitat, genocidis o violacions greus de drets humans, fins i tot en el context de negociacions de pau.

Per bé que la intenció inicial era excloure aquests delictes de la Llei d’amnistia de 2024, tals exclusions es van reduir mentre s’obrien polèmics processos judicials fins al punt d’investigar els líders independentistes per terrorisme. Tal vegada es podria argumentar una distinció entre les amnisties per vulneracions sistemàtiques dels drets humans, que sovint són orquestrades, animades o tolerades per l’Estat profund (deep state), i altres amnisties per a compensar als opositors i les víctimes de l’Estat.

Atès que molts jutges consideren que la Llei d’amnistia de 2024 constitueix una agressió política al seu mandat constitucional, a la separació de poders i a l’imperi del dret, és probable que intentin oposar resistència mitjançant la suspensió de la seva aplicació en processos judicials concrets mentre eleven dubtes jurídics al Tribunal Constitucional d’Espanya i al Tribunal de Justícia de la Unió Europea. A fi de contrarestar tals moviments, la Llei d’amnistia estableix que els efectes beneficiosos de l’amnistia per als processats i perseguits es produiran encara que es plantegi qüestió prejudicial o d’inconstitucionalitat.

Em pregunto si els jutges podrien desenvolupar un test similar al de l’adopció de mesures cautelars: analitzar tant la fumus boni iuris (sembla la llei satisfer la qüestió dels fins raonables i dels mitjans acceptables? ha estat aprovada per l’autoritat competent i seguint el procediment degut?) i el periculum in mora (causarà més mal l’aplicació o la suspensió de la llei? serà un mal reversible o irreversible?).

Al capdavall, els jutges disposats a impugnar la Llei d’amnistia de 2024 es poden trobar amb una mena de paradoxa: si bé el Tribunal de Justícia de la Unió Europea pot oferir més independència i imparcialitat que el Tribunal Constitucional espanyol, sembla haver-hi més motius i arguments disponibles per a impugnar aquesta legislació sota el dret constitucional espanyol, ja que la llei en qüestió té connexions febles amb el dret de la Unió.

Aquest text és una versió extensa de l’entrada publicada al blog de l’Oxford Human Rights Hub (OxHRH).