La UE y la protección del Patrimonio Cultural en su acción exterior: la experiencia de los carabineros italianos aplicada a la misión EUAM Irak

Los conflictos armados, además de vidas humanas, destruyen también los bienes culturales que forman parte del patrimonio de los pueblos y su destrucción, robo o pillaje supone, al mismo tiempo, la destrucción de la identidad y la cultura de estos pueblos. Además, el tráfico ilícito de los bienes culturales sirve para financiar a menudo otro tipo de actividades que suponen una amenaza a la seguridad internacional, tales como la delincuencia organizada, el terrorismo o el tráfico de drogas.

De ahí la preocupación de la UE para proteger, también en su acción exterior, el patrimonio cultural en aquellos territorios objeto de un conflicto y en los que la UE interviene con sus misiones de mantenimiento de la paz, que forman parte de la Política común de seguridad y defensa (PCSD). El objetivo de estas misiones es ayudar a la reconstrucción y consolidación de la paz una vez cesado el conflicto. Uno de los países ricos en patrimonio cultural es Irak, sometido a conflictos de manera continuada desde hace décadas, y a causa de los cuales su patrimonio se ha visto gravemente afectado, en los últimos años, por la acción de grupos yihadistas. En este sentido, la experiencia de los Estados miembros de la UE, y en concreto de los carabineros italianos, ha servido de base para introducir, por primera vez en una misión civil de la PCSD, el mandato de protección del patrimonio cultural (PPC) en Irak, que está estrechamente vinculado a la lucha contra la delincuencia organizada.

La unidad italiana de tutela del patrimonio cultural (Unidad TPC)

Desde 1969, Italia dispone de su propia Unidad de gendarmería para la protección del patrimonio cultural, formada por componentes militares, policiales y civiles destinados a esta Unidad, que se ocupan de tareas de protección física, formación y persecución del tráfico ilegal de bienes culturales. Pero también han intervenido en el exterior a través de su participación en operaciones de mantenimiento de la paz de la ONU, para darles su apoyo especializado en protección del patrimonio cultural, por ejemplo en Kosovo, Irak y Libia.

Igualmente, esta Unidad presta apoyo a las solicitudes de otros países para formar a sus policías y servicios de aduanas; y también presta consultoría al Ministerio para los Bienes y Actividades Culturales italiano en temas de recuperación de restos arqueológicos pertenecientes al patrimonio cultural nacional, y exhibidos en museos y colecciones privadas en el exterior. Desde 1980, esta Unidad utiliza las TIC para sus investigaciones, puesto que ha creado una «Base de Datos de bienes culturales sustraídos ilícitamente», con informaciones sobre los bienes en búsqueda, la procedencia italiana o extranjera y los relativos a sucesos criminales. El uso de las TIC ha convertido su base de datos en un instrumento de referencia para la Unidad TPC y el resto de las fuerzas del orden, lo que les ayuda a realizar un detallado análisis de los delitos relativos al tráfico ilícito de los bienes culturales.

La experiencia y el carácter pionero de la Unidad TPC —forjada en su capacidad de reconstrucción en una situación postconflicto y la protección física del patrimonio cultural ante el saqueo de estos bienes— la ha convertido en la fuerza de policía militar más efectiva en el mundo para la protección de las obras de arte y la propiedad arqueológica.

La Misión Asesora de la Unión Europea (EUAM) en Irak

Esta experiencia de Italia con la Unidad TPC ha sido aprovechada, por primera vez, en el marco de una misión civil de la Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD) de la UE. El 17 de octubre de 2017, el Consejo de la Unión aprobó la creación de la misión asesora EUAM Irak a través de la Decisión (PESC) 2017/1869, de carácter civil (art. 42.1 TUE), y que se está desarrollando en un contexto de consolidación de la paz y de reconstrucción, cuyo objetivo es asesorar y asistir a las autoridades iraquíes en la Reforma del Sector de la Seguridad (RSS), con el fin de consolidar el Estado de Derecho en este país (art. 43.1 TUE). La misión se inició a petición de las autoridades de Irak y ha sido prorrogada por la Decisión (PESC) 2022/1294 hasta el 30 de abril de 2024.

Para cumplir con su mandato, la misión colabora también con el resto de los demás agentes implicados y presentes sobre el terreno, en particular con la UNESCO, como organismo especializado de Naciones Unidas en materia de protección del patrimonio cultural. En este sentido, la protección del patrimonio cultural forma parte de un mandato global que incluye diversas acciones de lucha contra «[…] la delincuencia organizada, que incluye la lucha contra la migración ilegal, el tráfico de drogas y armas, y los ciberdelitos, así como «el tráfico ilícito y la destrucción de bienes culturales«, establecido en el art. 3.5 de la Decisión (PESC) 2017/1869. Ahora bien, al tratarse de una misión civil, la UE no está autorizada a usar la fuerza, si bien, paradójicamente, sus integrantes forman parte de los cuerpos de seguridad de los Estados participantes, y algunos de ellos son de naturaleza militar, como el cuerpo de la guardia civil o los propios carabineros. Ello dificulta, evidentemente, la protección «física» de los bienes culturales que forman parte del patrimonio de Irak. Y, de hecho, cuando la misión aún no había cumplido un año, la Decisión (PESC) 2018/1545, limitó el mandato de protección del patrimonio cultural, a la lucha contra «el tráfico de bienes culturales», dejando fuera de sus objetivos la protección física del patrimonio en peligro.

En cualquier caso, la lucha contra el tráfico de bienes culturales liderada por EUAM Irak se ha realizado, fundamentalmente, a través de tres talleres de formación sobre museos iraquíes y la protección del patrimonio cultural del país, junto con la participación del ICOM, —Consejo Internacional de Museos, organización no gubernamental formada por museos y profesionales de todo el mundo—. El objetivo de los talleres era fortalecer los esfuerzos colectivos dirigidos a salvaguardar el patrimonio cultural iraquí, mostrando la situación de los museos iraquíes, así como la forma de abordar la protección física de estas estructuras. A pesar de que este aspecto (la protección física) queda fuera del mandato de EUAM Irak. La experiencia y participación de los carabineros italianos, así como de Alemania, propiciaron la firma, el 11 de mayo de 2021, de un acuerdo de cooperación entre Alemania y la misión EUAM Irak, destinado a financiar la ejecución de dos proyectos relacionados con la PPC:

1. El primer proyecto se ha destinado a crear una base de datos nacional para la PPC en Irak, con el objetivo de reforzar las capacidades iraquíes en la lucha contra la delincuencia organizada y el terrorismo. Así como mejorar la cooperación entre las diferentes organizaciones gubernamentales y no gubernamentales nacionales, dada la vinculación existente entre la PPC y la RSS.
2. El segundo proyecto pretende reforzar el liderazgo y las capacidades relacionadas con la seguridad en el Ministerio de Interior de Irak. Por lo que se ha empezado a crear un sistema informático destinado a analizar la información relacionada con la PPC, para ayudar a las autoridades nacionales a rastrear las redes criminales y emprender las acciones policiales pertinentes.

Éxitos y retos pendientes de la misión EUAM Irak respecto a la PPC

Durante todo este tiempo de despliegue de EUAM en Irak, la misión ha conseguido algunos éxitos destacables respecto a la PPC:

• El apoyo al desarrollo de una base de datos iraquí sobre PPC y el inicio del debate iraquí sobre la PPC.
• Los contactos políticos de la misión han ayudado a crear conciencia sobre el tema en el Ministerio del Interior iraquí que, a su vez, ha contactado con el Ministerio de Cultura, lo que demuestra también que los Ministerios del Interior tienden a tener un estatus más alto que los Ministerios de Cultura, y su participación puede ser decisiva para una PPC sostenible y priorizada en situaciones de posconflicto.
• La actuación de los carabineros italianos, cuya experiencia se demuestra decisiva, tanto para asesorar como para capacitar a sus homólogos iraquíes. Aunque ello también revela la extrema dependencia de las misiones europeas de las contribuciones nacionales.
• Finalmente, la misión ha evidenciado la necesidad de abordar la PPC de modo integral, así como la posibilidad de innovar en la combinación de las escasas y diversas capacidades de las que dispone la Unión por el momento.

Aun así, la misión tiene todavía trabajo por hacer respecto a cuestiones clave para garantizar la PPC, tales como:

• Aumentar el número de expertos destinados a la PPC.
• Establecer el contenido y mandato de PPC, así como su posible extensión a todas las misiones de la PCSD.
• Intensificar la cooperación y coordinación con las organizaciones internacionales y otros actores implicados en la PPC sobre el terreno.

A pesar de las carencias que tiene la misión en materia de PPC, es destacable el esfuerzo y la voluntad de la UE por incorporar los nuevos retos que plantea la seguridad, entre ellos la PPC, en los mandatos de sus misiones de paz y, en este sentido, ya está trabajando en crear un marco adecuado para la formación del personal enviado en las misiones de paz a países con gran riqueza patrimonial. Pero para conseguirlo será fundamental la gestión del conocimiento y la formación, así como integrar esta misiones en un marco internacional.

En este sentido, la colaboración con la UNESCO se revela fundamental y podría jugar un papel decisivo en la formación del personal de la PCSD. Como hemos visto, actualmente esta función la asume Italia – con su Unidad TPC- proporcionando la formación principal, junto con Alemania que lidera el proyecto para elaborar una base de datos nacional para la PPC en Irak. Asimismo, otros miembros de la Unión ya han creado o están creando unidades especializadas en la PPC. Estas acciones de los Estados miembros de la UE nos indican la necesidad, en el marco de la cooperación internacional, que desde la UNESCO se centralice esta formación para que de este modo la puedan aprovechar otras organizaciones internacionales sobre el terreno, —y muy especialmente la UE— obteniendo así la capacitación necesaria para afrontar uno de los nuevos retos que plantea la seguridad internacional.