La necessitat d’un marc jurídic clar i robust per les Comunitats Energètiques a Espanya

¹ El context global contemporani es caracteritza sense dubte per desafiaments d’envergadura i urgència a escala planetària, amb el canvi climàtic i la transició energètica i ecològica com a eixos principals. El canvi climàtic es defineix per l’acumulació de gasos d’efecte hivernacle (GEH), com el diòxid de carboni i el metà, resultants en gran part de l’activitat humana, incloent-hi el sector energètic, l’agricultura i els processos industrials.

Amb l’Acord de París de 2015 la comunitat internacional es va comprometre a contenir l’augment de la temperatura global ben per sota dels 2 °C respecte als nivells preindustrials, amb l’aspiració de limitar aquest increment a 1,5 °C. Aquest tractat fixa un objectiu de neutralitat climàtica a 2050, una fita que exigeix canvis estructurals a l’economia global, particularment en sectors altament emissors com el transport i l’energia.

En aquest context, la transició energètica s’erigeix com una resposta fonamental, especialment atesa la dependència històrica dels combustibles fòssils, principal font d’emissions de gasos d’efecte hivernacle. La necessària substitució d’aquestes fonts per altres d’energia renovable i sostenibles no només persegueix la reducció de la petjada de carboni, sinó que també comporta importants canvis estructurals i que poden revertir en beneficis socioeconòmics. Les energies renovables, al ser inesgotables i potencialment distribuïdes, faciliten un model energètic descentralitzat, més democràtic i inclusiu, en el qual les comunitats i els individus tenen la capacitat de produir i gestionar la seva pròpia energia. Aquest nou paradigma potencia la figura dels “prosumidors”, ciutadans que esdevenen, alhora, productors i consumidors d’energia, contribuint a la democratització i a l’eficiència energètica.

Des d’una perspectiva jurídica, la Unió Europea ha estat i és actualment un motor crucial per a la transició energètica, adoptant directives i reglaments que incentiven l’ús d’energies renovables i l’autoconsum energètic. La Directiva (UE) 2018/2001², recentment reformada ³, sobre la promoció de l’ús d’energia procedent de fonts renovables constitueix un exemple rellevant, ja que estableix un marc regulador per fomentar l’autoconsum i el desenvolupament de projectes col·laboratius d’energia. Aquesta normativa va exigir als estats membres la creació d’instruments que permetin als ciutadans, de forma individual o comunitària, participar activament en la producció i consum d’energia neta.

Aquest canvi de model, que avui comença a ser una realitat, semblava impensable al nostre país fa només 15 anys. Pensem, per exemple, a la regulació en matèria d’autoconsum, que va resultar particularment polèmica. El Reial decret 900/2015 ⁴, de 9 d’octubre, conegut com el Reial Decret de l’“impost al sol”, establia greus restriccions a l’autoconsum, incloent-hi la prohibició de l’autoconsum compartit. Aquesta norma fou anul·lada parcialment pel Tribunal Constitucional l’any 2017 ⁵, cosa que va marcar un punt d’inflexió. La possibilitat de fer autoconsum compartit, amb el Reial decret-llei 15/2018 ⁶, i la posterior regulació mitjançant el Reial decret 244/2019 ⁷, van permetre impulsar tant l’autoconsum individual com el col·lectiu. Així, en menys d’una dècada, Espanya ha passat d’un model que penalitzava l’autoproducció a un escenari legal que promou l’autoconsum com a part integral i necessària de la política energètica actual i futura.

Els esmentats canvis legislatius, tant en l’àmbit europeu com espanyol, van tenir doncs implicacions directes en la capacitat dels autoconsumidors per desenvolupar projectes d’energia individual o col·laborativa i comunitària, els quals promouen no només l’eficiència energètica, sinó també la responsabilització de la ciutadania en la gestió dels recursos.

Les Comunitats d’Energies Renovables (CER) i les Comunitats Ciutadanes d’Energia (CCE) en les Directives Europees

En el context de la transició energètica, el concepte de “transició energètica justa” emergeix com a element clau per garantir que els costos d’aquest canvi cap a un model energètic sostenible no recaiguin de forma desproporcionada sobre els sectors més vulnerables de la població, com treballadors i consumidors vulnerables, ni sobre el medi ambient i els entorns. Aquesta perspectiva també posa èmfasi en la distribució equitativa dels beneficis derivats de la transició, tant entre individus com entre diferents territoris. Així, el concepte sorgeix de la necessitat de corregir les desigualtats inherents al model energètic tradicional i exigeix un marc normatiu que garanteixi una transformació inclusiva, en consonància amb els objectius del Pacte Verd Europeu, que persegueix un creixement sostenible i inclusiu per a tots els seus estats membres.

En aquest marc, figures com les Comunitats d’Energies Renovables (CER) i les Comunitats Ciutadanes d’Energia (CCE), establertes en les Directives 2018/2001 i 2019/944 ⁸ de la UE, són exemples d’iniciatives que busquen promoure l’equitat i la participació comunitària ciutadana en la generació i el consum d’energia neta. Aquestes comunitats no es limiten a l’autoconsum elèctric; de fet, l’autoconsum és només una de les seves funcions. Tot i que moltes comunitats energètiques s’han constituït inicialment per a l’autoconsum, reduir-les a aquesta funció seria no aprofitar-ne tot el potencial en termes de democratització i desenvolupament sostenible. En efecte, les CER i les CCE persegueixen objectius més amplis com ara la reducció de la pobresa energètica, l’apoderament comunitari i la sostenibilitat ambiental.

Tal com va passar per l’autoconsum, les comunitats energètiques (CE) també van experimentar un creixement en els darrers tres o quatre anys a Espanya, un cop establertes les bases normatives europees. Això no obstant, la transposició de les directives comunitàries en matèria de comunitats energètiques a Espanya encara no ha arribat a un desenvolupament normatiu complet, la qual cosa genera un context d’incertesa jurídica. Aquesta situació ha dificultat la implementació sistemàtica de les CER i CCE i suposa un desafiament per a les entitats locals, per les comunitats i per les iniciatives ciutadanes que busquen impulsar projectes energètics col·laboratius. D’altra banda, la manca d’una regulació clara també ha obert un espai per a l’experimentació i la creativitat en l’àmbit local. Així, els ens locals i el teixit territorial han jugat un paper crucial en l’adaptació d’aquestes comunitats energètiques a les necessitats particulars de cada context, aprofitant la flexibilitat normativa per desenvolupar models d’energia col·laborativa.

Analitzant breument la legislació, com hem mencionat, la normativa de la Unió Europea va ser fonamental en la regulació de les comunitats energètiques, reconeixent la seva creació a través de dues directives amb enfocaments complementaris i recentment reformades: la Directiva (UE) 2018/2001 (coneguda com RED II) i la Directiva (UE) 2019/944. La primera va introduir la figura de les Comunitats d’Energies Renovables (CER), centrada exclusivament en fonts d’energia renovable, mentre que la Directiva 2019/944 va establir les Comunitats Ciutadanes d’Energia (CCE), amb un abast més ampli. Tot i que aquestes dues figures comparteixen característiques comunes, també es diferencien en aspectes clau, els quals justifiquen la seva distinció.

Entre tots, destaquem els següents:

1. Objectiu: Les CER només poden operar amb fonts d’energia renovable. En canvi, les CCE poden gestionar qualsevol tipus d’energia, no només renovable, cosa que amplia el seu abast funcional i ofereix major flexibilitat en funció dels recursos energètics disponibles.
2. Àmbit geogràfic: Les CER estan subjectes a criteris de proximitat geogràfica, de manera que les instal·lacions i projectes de producció han d’estar ubicats a prop dels seus membres. Aquest requisit busca reforçar els vincles locals i assegurar que els beneficis de l’energia renovable impactin a la comunitat. Per contra, les CCE no tenen cap limitació geogràfica, la qual cosa permet una participació més descentralitzada i amb cobertura territorial major i més flexible.
3. Participació: Un altre punt distintiu entre CER i CCE és el tipus de membres que poden integrar-les. Les CER limiten la seva participació a persones físiques, petites i mitjanes empreses, i entitats locals, excloent grans empreses, especialment aquelles que operen en el sector elèctric, per tal de preservar la seva orientació comunitària. Les CCE, per contra, permeten l’entrada de grans empreses i d’empreses del sector energètic, tot i que, com analitzarem, amb restriccions sobre el control efectiu.
4. Control efectiu: La governança és un aspecte clau dins de les comunitats energètiques i també un aspecte diferenciador dels dos models. Mentre que les CER poden ser controlades exclusivament pels seus membres (persones físiques, petites i mitjanes empreses, i entitats locals), les CCE exigeixen que el control recaigui només en persones físiques, petites empreses (i no mitjanes) o entitats locals. Així doncs, les grans empreses poden participar en les CCE, però sense exercir-ne el control. Aquesta mesura vol garantir que les decisions s’ajustin als interessos comunitaris i no esdevinguin subjectes a les directrius de grans corporacions.
5. Activitats: Les CCE poden realitzar un ventall d’activitats més ampli que les CER, incloent-hi, si el marc nacional ho permet, la distribució d’energia. Aquest punt és rellevant en el cas d’Espanya, on la distribució d’electricitat no està liberalitzada i està subjecta a regulació estatal. Aquesta capacitat ampliada de les CCE reforça el seu potencial de participar en la cadena de valor de l’energia, més enllà de la generació o consum.
6. Autonomia: Les CER estan obligades a ser autònomes respecte dels seus membres, socis i inversors externs. En canvi, la normativa europea no estableix de manera explícita l’autonomia que les CCE han de mantenir respecte als seus membres, socis i inversors. Tot i això, considerem que el principi d’autonomia és fonamental per al funcionament de les comunitats energètiques i, per aquest motiu, en el procés de transposició de les directives s’hauria d’incloure una regulació clara en aquest sentit per garantir que tant les CER com les CCE mantinguin una independència operativa que permeti assolir els seus objectius.

Tot això resulta en una aparent paradoxa: les Comunitats Ciutadanes d’Energia són, de les dues figures, les més obertes i les menys vinculades al territori.

Les Comunitats energètiques en la normativa espanyola

Malgrat que el termini per a la transposició de les esmentades directives europees va finalitzar, el marc jurídic espanyol continua mancant d’una regulació sòlida i integral que moduli adequadament aquestes dues figures. Com és evident, aquesta deficiència normativa dificulta la implementació pràctica d’aquests nous models energètics sostenibles al nostre país.

El Reial decret-llei 23/2020, de 23 de juny ⁹, va fer un primer pas en la incorporació de les CER a la Llei del Sector Elèctric ¹⁰(LSE), introduint una definició que, lamentablement, es limita a una mera transcripció dels termes establerts per la directiva europea, sense oferir un desenvolupament interpretatiu que enriqueixi el contingut jurídic d’aquesta figura i l’adapti al nostre ordenament.

Més recentment, amb l’aprovació del Reial decret-llei 5/2023, de 28 de juny ¹¹, s’ha avançat una mica més en l’estructuració del nou model energètic espanyol: amb aquest decret es va incorporar per primera vegada la figura de les CCE a l’ordenament jurídic espanyol, també a través de la modificació de la LSE i també amb una mera transcripció dels termes establerts per la directiva.

Tanmateix, es van afegir els articles 12 bis i 12 ter a la LSE, que essencialment reprodueixen els articles 16 i 22 de les dues directives europees. No obstant això, com és habitual en el nostre sistema legislatiu, la regulació detallada i operativa d’aquestes figures s’ha deixat en mans del desenvolupament reglamentari, que, a data d’avui, encara no ha estat aprovat. De fet, el projecte de Reial decret de l’any passat ¹² no va culminar, deixant, per tant, un buit normatiu significatiu.

En conseqüència, ens trobem actualment en una situació d’indeterminació en diversos aspectes clau que afecten la creació i el funcionament de les CER i les CCE.

En aquest context, s’ha fet imprescindible recórrer a les Ordres i Resolucions emeses per l’Institut per a la Diversificació i Estalvi de l’Energia (IDAE), que regulen les bases de les convocatòries del programa d’ajuts CE Implementa ¹³ i que defineixen conceptes fonamentals, com ara el nombre mínim de membres i socis o el criteri de “proximitat” que ha de regir la ubicació dels projectes de les CER:

“Proximidad a un proyecto: Se considerará que los socios o miembros de una comunidad de energías renovables se encuentran en las proximidades de un proyecto energético de dicha comunidad, si tienen su domicilio social, o residen, o bien son titulares del punto o de los puntos de consumo al o a los que se va a suministrar energía eléctrica o térmica procedente de la actuación subvencionable, como máximo, a veinticinco kilómetros a la redonda del emplazamiento de la actuación subvencionable.”

Com es evident, concretar el concepte de “proximitat” o el nombre mínim de participants és crucial, ja que determina la viabilitat d’aquestes iniciatives.

D’altra banda, pel que fa a la constitució i a la forma jurídica, s’estan utilitzant actualment figures legals preexistents en el nostre ordenament jurídic, que, no obstant això, sovint no s’adapten adequadament a les necessitats específiques de les comunitats energètiques ni a les particularitats pròpies del sector elèctric. Això posa de manifest la necessitat urgent d’un marc normatiu que contempli aquestes particularitats i que permeti ajustar les formes jurídiques existents per tal de facilitar l’assoliment dels objectius que pretenen les comunitats energètiques.

En aquest context d’indeterminació normativa, resulta fonamental que, en el procés de decisió sobre la forma jurídica i el tipus de comunitat energètica (sigui CCE o CER), es tingui clara la finalitat del projecte, així com la identificació dels participants (si es tracta d’ens locals, ciutadans, empreses, etc..), els motius per constituir la CE i el tipus de finançament que s’utilitzarà.

Per exemple, si la comunitat energètica té com a objectiu crear també una comercialitzadora d’energia, la figura jurídica d’una associació no seria la més adequada. En canvi, si es vol fomentar la participació de persones físiques, seria preferible optar per la figura d’una associació o d’una cooperativa.

De la mateixa manera, hi ha formes jurídiques que, en el context actual, no serien gaire recomanables. Per exemple, les agrupacions d’interès econòmic (AIE) només permeten la participació de persones físiques o jurídiques que duguin a terme una activitat econòmica, fet que les fa inadequades per a les CE, que poden incloure membres no necessàriament vinculats a una activitat econòmica. O la figura del consorci podria no garantir un marc de participació obert i voluntari.

A més, determinades formes d’organització, com les comunitats de veïns o les comunitats de monts, són excloses per les mateixes convocatòries d’ajuts CE Implementa, ja que aquestes no disposen de personalitat jurídica pròpia, la qual cosa implica que no poden tenir drets ni obligacions.

En resum, la constitució de les Comunitats Energètiques exigeix no només una anàlisi jurídica acurada, sinó també una comprensió profunda dels seus objectius i de les seves dinàmiques de participació. Ara bé, resulta inviable confiar únicament en l’experimentació local i en les ordres de l’IDAE per regular aquestes figures de manera efectiva.

Per això, és urgent establir un marc normatiu clar i complet que asseguri la viabilitat d’aquestes comunitats a Espanya, reforci la confiança en les inversions i garanteixi una transició energètica efectiva i eficient. Mentrestant, les convocatòries d’ajuts CE Implementa han obert una via preliminar de regulació, ja que les comunitats energètiques interessades en participar han hagut de complir els requisits establerts en les bases d’aquestes convocatòries (actualment en la cinquena i la sisena convocatòria ¹⁴) per poder accedir-hi amb èxit.

1. Aquest treball forma part del projecte TED2021-131840B-I00, finançat pel MCIN/AEI/10.13039/501100011033 i per la Unió Europea “NextGenerationEU”/PRTR. ↩︎
2. Directiva (UE) 2018/2001 del Parlament Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2018, relativa al fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables. ↩︎
3. Directiva (UE) 2024/1711 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de junio de 2024, por la que se modifican las Directivas (UE) 2018/2001 y (UE) 2019/944 en relación con la mejora de la configuración del mercado de la electricidad de la Unión. ↩︎
4. Real Decreto 900/2015, de 9 de octubre, por el que se regulan las condiciones administrativas, técnicas y económicas de las modalidades de suministro de energía eléctrica con autoconsumo y de producción con autoconsumo. ↩︎
5. Sentencia TC 68/2017, de 25 de maig de 2017. Conflicte positiu de competència 574-2016. ↩︎
6. Real Decreto-ley 15/2018, de 5 de octubre, de medidas urgentes para la transición energética y la protección de los consumidores. ↩︎
7. Real Decreto 244/2019, de 5 de abril, por el que se regulan las condiciones administrativas, técnicas y económicas del autoconsumo de energía eléctrica. ↩︎
8. Directiva (UE) 2019/944 del Parlamento Europeo y del Consejo de 5 de junio de 2019 sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad y por la que se modifica la Directiva 2012/27/UE ↩︎
9. Real Decreto-ley 23/2020, de 23 de junio, por el que se aprueban medidas en materia de energía y en otros ámbitos para la reactivación económica. ↩︎
10. Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico. ↩︎
11. Real Decreto-ley 5/2023, de 28 de junio, por el que se adoptan y prorrogan determinadas medidas de respuesta a las consecuencias económicas y sociales de la Guerra de Ucrania, de apoyo a la reconstrucción de la isla de La Palma y a otras situaciones de vulnerabilidad; de transposición de Directivas de la Unión Europea en materia de modificaciones estructurales de sociedades mercantiles y conciliación de la vida familiar y la vida profesional de los progenitores y los cuidadores; y de ejecución y cumplimiento del Derecho de la Unión Europea. ↩︎
12. Es pot consultar a: https://www.miteco.gob.es/content/dam/miteco/es/energia/files-1/_layouts/15/Proyecto%20de%20Real%20Decreto-61313.pdf ↩︎
13. Programa d’Incentius per a projectes pilot singulars de comunitats energètiques (CE IMPLEMENTA)
    En el marc del Pla de Recuperació, Transformació i Resiliència, Finançat per la Unió Europea – NextGenerationEU. ↩︎
14. Orden TED/764/2024, de 22 de julio, por la que se aprueban las bases reguladoras para la concesión de ayudas del nuevo programa de incentivos a proyectos piloto singulares de comunidades energéticas (Programa CE implementa), en el marco del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, financiado por la Unión Europea-Next Generation EU. Resolución de 26 de julio de 2024 , del Instituto para la Diversificación y Ahorro de la Energía (IDAE), por la que se formaliza la quinta convocatoria del nuevo Programa de incentivos a proyectos piloto singulares de comunidades energéticas (Programa CE IMPLEMENTA) en el marco del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia – Financiado por la Unión Europea- NextGenerationUE. Resolución de 26 de julio de 2024 , del Instituto para la Diversificación y Ahorro de la Energía (IDAE), por la que se formaliza la sexta convocatoria del nuevo Programa de incentivos a proyectos piloto singulares de comunidades energéticas (Programa CE IMPLEMENTA) en el marco del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia – Financiado por la Unión Europea- NextGenerationUE, ↩︎