Las sanciones impuestas por la UE a la Federación Rusa y Bielorrusia en el marco de su política exterior y de seguridad común (PESC)

8 abril, 2022
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La invasión de Ucrania por parte de la Federación Rusa el pasado 28 de febrero ha supuesto la violación y el ataque directo a los propósitos de Naciones Unidas sobre el mantenimiento de la paz (art. 1 de la Carta) , así como a varios principios esenciales del ordenamiento jurídico internacional, como la obligación de resolver las controversias por medios pacíficos (art. 2.3 de la Carta) y la prohibición de intervenir en los asuntos internos de otros estados (Resolución 2225/XXV de la Asamblea General de Naciones Unidas “Declaración relativa a los principios de derecho internacional referentes a las relaciones de amistad y a la cooperación entre los Estados de conformidad con la Carta de las naciones unidas”). Además de la vulneración de otros principios recogidos en esta Declaración, tales como la integridad territorial de los estados, la soberanía de los estados, o la prohibición del uso de la fuerza. Sin olvidar que también se ha vulnerado las normas de derecho internacional humanitario que deben respetarse en los conflictos bélicos y los derechos humanos.

El derecho internacional solo admite dos excepciones a la prohibición del uso de la fuerza; a) la legítima defensa, que exige un ataque armado previo para poder aplicarse (art. 51 de la Carta); y b) la autorización del Consejo de Seguridad. De modo que la invasión supone una clara vulneración del derecho internacional vigente.

En este contexto bélico, el pasado 24 de febrero, el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de seguridad (Josep Borrell) emitió una declaración en nombre de la Unión Europea (UE) condenando la invasión no provocada de Ucrania por las fuerzas armadas de la Federación Rusa y la participación de Bielorrusia en esta agresión. El Alto Representante señalaba también que la respuesta de la UE incluiría la adopción de medidas restrictivas de carácter económico.

Las medidas restrictivas o sanciones son una de las herramientas con las que cuenta la Unión para promover los objetivos de la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC), entre ellos, proteger los valores, los intereses fundamentales y la seguridad de la UE; preservar la paz; consolidar y apoyar la democracia, el Estado de Derecho, los derechos humanos y los principios del Derecho internacional, así como prevenir conflictos y reforzar la seguridad internacional. En este sentido, a través de la adopción de estas medidas, la Unión persigue el objetivo de influir para producir un cambio en la política o la conducta de aquellos a los que van dirigidas, con vistas a fomentar los objetivos de la PESC.

No es la primera vez que la Unión acuerda sanciones económicas como medio de presión para intentar la finalización de conflictos armados y fomentar el diálogo político. Pero sí es la primera vez que en materia de PESC la UE exhibe unidad, coordinación y agilidad al adoptar una posición única ante el ataque a Ucrania y adoptar rápidamente un régimen sancionador autónomo contra la Federación Rusa y Bielorrusia, sin esperar una previa resolución del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas que, por otro lado, sería imposible ante el derecho de veto que ostenta Rusia en el Consejo de Seguridad. Por el momento, la UE ya ha adoptado cuatro paquetes de sanciones, todas ellas publicadas en el DOUE.

Base jurídica

Debemos tener presente que las decisiones en materia de PESC, que es un ámbito de cooperación intergubernamental entre los estados miembros, exigen la unanimidad y solo cuando se alcanza esta el Consejo de la Unión puede adoptar las decisiones necesarias para hacer efectivas las sanciones, por mayoría cualificada, tal y como prevé el art. 215 del TFUE. Y para ello es necesario, como ha sucedido en este caso, que haya una propuesta conjunta y previa del Alto representante y la Comisión Europea y se informe al Parlamento Europeo.

Tipos de sanciones

Las sanciones que la Unión aplica en Ucrania son decididas por los miembros de la Unión de común acuerdo, aunque en otros casos, la UE también aplica sanciones cuando estas han sido impuestas previamente por el CSNU en el ejercicio de sus competencias de mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales (capítulo VII Carta).  El Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas (CSNU) es el órgano encargado de determinar qué situaciones constituyen una amenaza, quebrantamiento de la paz o acto de agresión que pueden poner en peligro la paz y seguridad internacionales (art. 39 Carta). En este caso, el CSNU puede acordar la imposición de medidas, inicialmente, que no impliquen el uso de la fuerza armada, como medio para intentar revertir la situación (art. 421 Carta). Estas medidas podrán comprender la interrupción total o parcial de las relaciones económicas y de las comunicaciones ferroviarias, marítimas, aéreas, postales, telegráficas, radioeléctricas, y otros medios de comunicación, así como la ruptura de relaciones diplomáticas. Solo en el caso de que estas medidas no fueran efectivas, el CSNU podría acordar la adaptación del uso de la fuerza (art. 42 Carta). En estos casos, la UE aplica y desarrolla a través del derecho de la UE (DUE) las mediadas aprobadas por el CSNU, o bien adopta sanciones que fuerzan con medidas adicionales el régimen de sanciones impuesto previamente en una resolución del CSNU (como por ejemplo, las medidas adoptadas desde ya hace varios años contra Corea del Norte, Irán, Libia, Siria, etc.)

En el caso de Ucrania, la Unión está adoptando mediadas autónomas, por propia iniciativa y en aplicación de su PESC, ante la imposibilidad del CSNU de adoptarlas, como ya hemos comentado más arriba. Con estas medidas, la UE está desarrollando y ampliando un régimen sancionador que ya venía imponiendo desde 2014, en respuesta a la anexión ilegal de Crimea por parte de la Federación Rusa. Tal y como establece el art. 215 TFUE, las sanciones adoptadas pueden ser de dos tipos, en función de los destinatarios a los que se dirigen:

  • Contra uno o varios terceros países

Son medidas carácter económico, en los sectores financiero, comercial, de la energía, etc., que se dirigen a gobiernos de terceros estados, como por ejemplo, las restricciones a la importación y exportación de mercancías, o las restricciones de servicios bancarios, así como los embargos de armas.

  • Contra personas físicas o jurídicas, grupos o entidades no estatales

Es el caso de las medidas dirigidas contra grupos terroristas y terroristas, empresas, o particulares, como los oligarcas rusos, el presidente ruso o el ministro de asuntos exteriores ruso, en el contexto de la guerra de Ucrania. En todo caso, la mayoría de los regímenes sancionadores adoptados a lo largo de los años por la UE incluyen medidas restrictivas dirigidas a particulares y entidades.

Desde el inicio de la guerra en Ucrania, la UE ha adoptado 4 paquetes de sanciones, respectivamente, el 23 de febrero de 2022, el 25 de febrero de 2022, los días 28 de febrero y 2 de marzo de 2022 y el 15 de marzo de 2022. Estos paquetes establecen sanciones individuales contra las personas físicas y jurídicas recogidas en una lista que se ha ido ampliando, y sanciones económicas contra el Estado ruso y Bielorrusia, que se han ido también ampliando con cada nueva aprobación de los paquetes de sanciones.

Sanciones individuales

Han sido acordadas contra los miembros de la Duma Estatal rusa – entre otras personas y dirigentes de alto nivel- que votaron a favor del reconocimiento como entidades independientes de las zonas de las provincias ucranianas de Donetsk y Luhansk no controladas por el Gobierno y la subsiguiente decisión de enviar tropas rusas a esas zonas. También contra Vladímir Putin, el ministro de asuntos exteriores Serguéi Lavrov y los miembros del Consejo de Seguridad Nacional, entre otras personas de la lista, como altos funcionarios y personal militar de alta graduación, oligarcas vinculados al Kremlin como Roman Abramovich y German Khan, empresarios destacados, etc.  Estas medidas establecen también la prohibición de todas las transacciones con determinadas empresas estatales; y la prohibición de la prestación de servicios de calificación crediticia a cualquier persona o entidad rusa. Respecto a las personas físicas, las medidas restrictivas se dirigen a la congelación de activos de las personas que figuran en la lista y el bloqueo de propiedades, yates, empresas y aviones, así como la prohibición de viajar en la UE.

Sanciones contra la Federación Rusa y Bielorrusia

Van dirigidas al Estado o a su gobierno, e incluyen restricciones a las relaciones económicas con las zonas de las provincias de Donetsk y Luhansk no controladas por el Gobierno; restricciones al acceso de Rusia a los mercados y servicios financieros y de capitales de la UE. Con la adopción de nuevos paquetes de sanciones se han ampliado a los sectores de las finanzas, la energía, el transporte y la tecnología, con el objetivo de reducir el acceso ruso a los mercados de capitales más importantes. También prohíben la cotización y la prestación de servicios en relación con acciones o participaciones de entidades rusas de propiedad estatal en los centros de negociación de la UE. Además, se han introducido nuevas medidas que limitan considerablemente las entradas financieras de Rusia en la UE, al prohibir que se acepten de nacionales o residentes rusos depósitos que superen determinados valores, así como la tenencia por los depositarios centrales de valores de la UE de cuentas de clientes rusos y la venta de valores denominados en euros a clientes rusos. También se ha acordado suspender las disposiciones del Acuerdo entre la Comunidad Europea y la Federación de Rusia sobre la facilitación de la expedición de visados a los ciudadanos de la Unión Europea y la Federación de Rusia (2007), relativas a lafacilitación de visados para diplomáticos, funcionarios y empresarios rusos.

Con la adopción del tercer paquete de sanciones la UE también acordó el cierre del espacio aéreo de la Unión a todas las aeronaves rusas; la prohibición de las transacciones con el Banco Central de Rusia; la prohibición del acceso al sistema SWIFT (Sociedad para las Comunicaciones Financieras Interbancarias Internacionales) para siete bancos rusos; la prohibición del suministro de billetes denominados en euros a Bielorrusia; la suspensión de la transmisión en la UE de los canales de comunicación públicos Rusia Today y Sputnik; y también la imposición de sanciones contra Bielorrusia en respuesta a su participación en la invasión militar rusa.

En el cuarto paquete de sanciones, la UE estableció nuevas prohibiciones para impedir de inversiones en el sector ruso de la energía, y restricciones comerciales en relación con el hierro, el acero y los productos de lujo. Todas estas sanciones también se han dirigido contra Bielorrusia, como cómplice de la agresión, entre ellas, la prohibición del acceso al sistema SWIFT para tres bancos bielorrusos; prohibición de las transacciones con el Banco Central de Bielorrusia; límites a las entradas financieras de Bielorrusia en la UE; prohibición del suministro de billetes denominados en euros a Bielorrusia.

Es la primera vez que la Unión, ante la gravedad de una guerra a las puertas de Europa en pleno siglo XXI, adopta de manera coordinada, unitaria y rápida un paquete de sanciones que se van ampliando con el paso de los días, destinado a ejercer su influencia y mostrar su unidad como actor exterior en el mantenimiento de la paz y seguridad internacionales. Mientras tanto, los 27 miembros de la UE ya están negociando un quinto paquete de sanciones, entre las cuales se propone prohibir las importaciones del carbón ruso, tras la masacre de la localidad de Bucha, a las afueras de Kyiv. Todo ello con el objetivo de dirigir la máxima presión política y económica sobre el gobierno ruso y obtener una solución negociada al conflicto.

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Autor / Autora
Directora del Programa Grado Gestión y administración pública (interuniversitario: UOC, UB). Doctora por la UOC en el programa de Sociedad de la información y el conocimiento (especialidad derecho internacional público y de la Unión Europea). Líneas de investigación: operaciones de mantenimiento de la paz, Política común de seguridad y defensa, identidad europea, relaciones exteriores de la UE, Derechos humanos.
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