The Case of the Grand Ethiopian Renaissance Dam as a conflict of international norms: neither superior, specialis, or posterior?

(Más abajo encontraréis la versión en castellano de este contenido.)

Over the past decade, the construction of the Grand Ethiopian Renaissance Dam (GERD) has triggered heated diplomatic discussions and threats between the Federal Democratic Republic of Ethiopia, the Arab Republic of Egypt, and the Republic of the Sudan. In 2011 Ethiopia began the construction of a colossal Dam(74 Billion cubic meters) in the basin of the Blue Nile. The Blue Nile contributes to 55% of the Nile river waterflow, and approximately 250 million people livelihoods depend on the Nile waters.

For Ethiopia, the GERD Project entails that it will be able to sell the energy generated to neighbouring countries, thereby contributing to an economic boost and Ethiopia’s fight against poverty. Moreover, the Project is expected to provide cheap and accessible energy, raising the standard of living of the 65% of Ethiopians who lack access to electricity. In contrast, for Sudan and Egypt –the downstream states– the GERD Project threatens their population’s access to water, food supply, farmland for agriculture, as well as their ecosystems and biodiversity. The GERD Project is particularly threatening to Egypt, the driest state in the planet with a rainfall average of 18.1 mm/year, in front of Ethiopia’s 848 mm/year.

The GERD conflict illustrates a common phenomenon in law: the existence of potential normative conflicts in the application of international law, as well as the fact that international law is sometimes incapable of to resolving such conflicts on the basis of the rules of lex superior, lex posterior and lex specialis.

In the case at hand, each state can raise conflicting arguments based on different international norms, or even based on different interpretations of the very same norm. For example, Ethiopia’s right to permanent sovereignty over natural resources enters into conflict with the (colonial) Anglo-Ethiopian treaty of 1902 and the 1929 Nile Waters Agreement, which restricted the capacity of Ethiopia to make use of the Nile waters. In the same vein, Egypt and Sudan could argue that Ethiopia has an obligation to ensure that activities within its jurisdiction or control do not cause damage to the environment of other States or of areas beyond the limits of national jurisdiction on the basis of Article 3 UN Convention on Biological Diversity (CBD). However this obligation may conflict with the Ethiopian obligation to take appropriate steps to ensure the realization of the right to an adequate standard of living for Ethiopians on the basis of Article 11 of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights (ICESCR). To nuance these conflict further, the right to an adequate standard of living could also be invoked by Egypt and Sudan, as it encompasses the right to health and the right to food.

The potential conflict of norms that emerges in the case of the GERD project is by no means exceptional, for the phenomenon is particularly acute in Public International Law. What is more, the three rules that are available to solve such normative conflicts – the principles of lex superior, lex posterior, and lex specialis– are sometimes insufficient to establish which rule should be displaced and which one applied.

As to lex superior, the only existing hierarchy in Public International Law is the superiority of the very few Ius Cogens norms; there is no hierarchy among regimes or sources. In the case of the GERD Project, since the treaty norms contained in the Anglo-Ethiopian treaty of 1902 and the 1929 Nile Waters Agreement are hierarchically equal to the customary norm developed from the Principle of Permanent Sovereignty over natural resources, there is no possibility to apply the principle of lex superior. As to the principles of lex specialis and lex posterior, in the example of the conflict between permanent sovereignty over natural resources and the 1902 and 1929 treaties the two principles are equally applicable but they render contradictory outcomes and international law does not prioritize one conflict rule over the other: If an adjudicator applies the lex posterior principle, the CIL principle of permanent sovereignty over natural resources (which developed from UNGA Resolution 1803 (XVII) of 14 December 1962)  would prevail over the 1902 and 1929 Treaties, as a posterior rule in time that expresses a shift in the will of the States.In contrast, pursuant the principle of lex specialis the 1902 and 1929 Treaties would prevail over the principle of permanent sovereignty over natural resources, as the most precise expression of the state consent on how to regulate the use of the Nile watercourses.

Needless to say, the situation is further nuanced when apparently conflicting rules pertain to different special regimes, for example Human Rights Law vs. International Environmental Law. Take for instance the conflict between the Ethiopian obligation to guarantee the right to an adequate standard of living (ICESCR, Article 11) by providing electricity to households, and its responsibility to ensure that activities within its jurisdiction do not cause damage to the environment of other States (CBD 1992, Article 3). Human rights law is not a more or less specific regulation of environmental law, or vice versa. Hence, distant regimes may all be special law. Moreover, for the principle of lex posterior to apply norms must be “successive”, i.e., they must share the same subject-matter (Vienna Convention on the Law of the Treaties 1969, Article 30), but the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights and United Nations Convention on Biological Diversity do not share the same subject matter, i.e., these are not successive.

In sum, in the event that apparently conflicting norms cannot be interpreted harmoniously, and that lex posterior, lex superior and lex specialis fail to establish a priority of application, should the decisionmaker opt for a non-liquet? A ruling of the International Court of Justice is revealed as a matter of necessity to clarify these increasingly complex normative relationships.

En la última década, la construcción de la Gran Presa del Renacimiento Etíope (GPRE) ha suscitado un acalorado debate diplomático y amenazas cruzadas entre la República Democrática Federal de Etiopía, la República Árabe de Egipto y la República del Sudán. Etiopía inició en 2011 la construcción de la colosal presa (74.000 millones de metros cúbicos) en la cuenca del Nilo Azul. El Nilo Azul aporta el 55 % del caudal del Nilo, de cuyas aguas dependen los medios de subsistencia de unos 250 millones de personas.

Para Etiopía, la GPRE implica poder vender la energía generada a los países vecinos, lo que supondría un impulso económico y ayudaría al país a luchar contra la pobreza. Además, se espera que el proyecto proporcione energía barata y accesible y mejore el nivel de vida del 65 % de los etíopes que no tienen acceso a la electricidad. Por el contrario, para Sudán y Egipto —los países situados aguas abajo—, el proyecto de la GPRE pone en riesgo el acceso de la población al agua, el suministro de alimentos, las tierras destinadas a la agricultura y sus ecosistemas y biodiversidad. El proyecto de la GPRE supone una amenaza en particular para Egipto, el estado más seco del planeta, con una media de precipitaciones de 18,1 mm/año frente a los 848 mm/año de Etiopía.

La GPRE ilustra un fenómeno habitual en derecho: la existencia de posibles conflictos normativos en la aplicación del derecho internacional; asimismo, pone de relieve que a veces el derecho internacional no puede resolver esta clase de conflictos sobre la base de los principios de lex superior, lex posterior y lex specialis.

En el caso que nos ocupa, cada estado puede plantear argumentos contradictorios basados en distintas normas internacionales o incluso en diferentes interpretaciones de la misma norma. Por ejemplo, el derecho de Etiopía a la soberanía permanente sobre los recursos naturales colisiona con las normas contenidas en el tratado angloetíope (colonial) de 1902 y con el Acuerdo de las aguas del Nilo de 1929, que restringió la capacidad de Etiopía de hacer uso de las aguas del Nilo. Del mismo modo, Egipto y Sudán podrían argumentar que Etiopía tiene la obligación de garantizar que las actividades desarrolladas bajo su jurisdicción o control no dañan el medioambiente de otros estados más allá de los límites de su jurisdicción nacional, de acuerdo con el artículo 3 del Convenio sobre diversidad biológica (CDB) de las Naciones Unidas. Sin embargo, esta obligación podría entrar en conflicto con la obligación de Etiopía de adoptar las medidas necesarias para hacer efectivo el derecho de los etíopes a un nivel de vida adecuado, como establece el artículo 11 del Pacto internacional de derechos económicos, sociales y culturales (PIDESC). Por si fuera poco, Egipto y Sudán también podrían invocar el derecho a un nivel de vida adecuado, ya que engloba el derecho a la salud y la alimentación.

El posible conflicto normativo que nace del proyecto de la GPRE no es en absoluto excepcional, sino que es un fenómeno especialmente acusado en el derecho internacional público. Es más, las tres normas existentes para resolver estos conflictos normativos —los principios de lex superior, lex posterior y lex specialis— en ocasiones no son suficientes para establecer qué norma debería desplazarse y cuál debería aplicarse.

Por lo que respecta a la aplicación de lex superior, la única jerarquía existente en derecho internacional público es la superioridad de las muy escasas normas ius cogens; no existe jerarquía entre regímenes o fuentes. En el caso del proyecto de la GPRE, dado que las normas del tratado angloetíope de 1902 y del Acuerdo de las aguas del Nilo de 1929 son jerárquicamente iguales a las normas consuetudinarias que se desarrollan a partir del principio de la soberanía permanente sobre los recursos naturales, no existe la posibilidad de aplicar el principio de lex superior. En cuanto a los principios de lex specialis y lex posterior, en el ejemplo del conflicto entre la soberanía permanente sobre los recursos naturales y los tratados de 1902 y 1929, los dos principios de conflicto normativo son igualmente aplicables, pero producen resultados contradictorios, y el derecho internacional no prioriza una a regla de conflicto normativo sobre la otra: si un adjudicador aplica el principio de lex posterior, el principio de la soberanía permanente sobre los recursos naturales (desarrollado a partir de la Resolución 1803 (XVII) de la Asamblea General, de 14 de diciembre de 1962) prevalecería sobre los tratados de 1902 y 1929 al ser una norma posterior que expresa un cambio en la voluntad de los estados. Por el contrario, si aplicara el principio de lex specialis, los tratados de 1902 y 1929 prevalecerían sobre el principio de la soberanía permanente sobre los recursos naturales, ya que son una expresión más precisa del consentimiento del estado sobre la regulación del uso de los caudales del Nilo.

Sin duda, la situación se complica todavía más cuando las normas en aparente conflicto pertenecen a diferentes regímenes especiales, por ejemplo el derecho internacional de los derechos humanos frente al derecho internacional del medio ambiente. Un ejemplo sería el conflicto entre la obligación de Etiopía de garantizar el derecho a un nivel de vida adecuado (artículo 11 del PIDESC) suministrando electricidad a los hogares y su responsabilidad de garantizar que las actividades realizadas dentro de su jurisdicción no dañen el medio ambiente de otros estados (artículo 3 del CDB, 1992). Los derechos humanos no son una norma más o menos específica del derecho internacional del medio ambiente ni viceversa. Por tanto, todos los regímenes distantes se pueden considerar derecho especial. Asimismo, para que el principio de lex posterior pueda aplicarse, los tratados o normas tienen que ser «sucesivos», es decir, deben concernir la misma materia (artículo 30 de la Convención de Viena sobre el derecho de los tratados, de 1969), pero el PIDESC y el CDB no comparten el mismo objeto o materia, por lo que no son sucesivos.

En suma, cuando no se puedan interpretar armoniosamente normas en aparente conflicto y los principios de lex posterior, lex superiory lex specialis no permitan establecer la prioridad de la aplicación, ¿Debería el órgano encargado de adoptar la decisión optar por un non liquet? Una futura decisión por parte de la Corte Internacional de Justicia sería necesaria para clarificar estas relaciones normativas cada vez más complejas.