La necesidad de un marco jurídico claro y completo para las comunidades energéticas españolas

¹ El contexto global contemporáneo se caracteriza sin duda por desafíos de envergadura y urgencia a escala planetaria, con el cambio climático y la transición energética y ecológica como principales ejes. El cambio climático se caracteriza por la acumulación de gases de efecto invernadero (GEI), como el dióxido de carbono y el metano, resultantes en gran parte de las actividades humanas, incluidas las del sector energético, la agricultura y los procesos industriales.

Con el Acuerdo de París de 2015 la comunidad internacional se comprometió a contener el aumento de la temperatura global bien por debajo de los 2 °C respecto a los niveles preindustriales, con la aspiración de limitar ese incremento a 1,5 °C. Este tratado fija un objetivo de neutralidad climática para 2050, un hito que exige cambios estructurales en la economía global, particularmente en sectores que son grandes emisores como los del transporte y la energía.

En este contexto, la transición energética se erige como una respuesta fundamental, sobre todo teniendo en cuenta la dependencia histórica en los combustibles fósiles, principal fuente de emisiones de gases de efecto invernadero. La necesaria sustitución de estas fuentes por otras de energía renovable y sostenible no solo persigue la reducción de la huella de carbono, sino que también comporta importantes cambios estructurales que pueden revertir en beneficios socioeconómicos. Las energías renovables, al ser inagotables y potencialmente distribuidas, facilitan un modelo energético descentralizado, más democrático e inclusivo, en el que las comunidades y las personas tienen la capacidad de producir y gestionar su propia energía. Este nuevo paradigma potencia la figura de los «prosumidores», ciudadanos que son a la vez productores y consumidores de energía, lo que contribuye a la democratización y a la eficiencia energética.

Desde una perspectiva jurídica, la Unión Europea ha sido y es actualmente un motor crucial para la transición energética al haber aprobado directivas y reglamentos que incentivan el uso de energías renovables y el autoconsumo energético. La Directiva (UE) 2018/2001 ², recientemente reformada ³, sobre la promoción del uso de energía procedente de fuentes renovables constituye un ejemplo relevante, ya que establece un marco regulador para fomentar el autoconsumo y el desarrollo de proyectos colaborativos de energía. Esta normativa exigió a los Estados miembros la creación de instrumentos que permitan a los ciudadanos, de forma individual o comunitaria, participar activamente en la producción y el consumo de energía limpia.

Este cambio de modelo, que hoy empieza a ser una realidad, parecía impensable en nuestro país hace solo quince años. Pensemos, por ejemplo, en la regulación en materia de autoconsumo, que resultó particularmente polémica. El Real Decreto 900/2015 ⁴, de 9 de octubre, conocido como el Real Decreto del «impuesto al sol», establecía graves restricciones al autoconsumo e incluía la prohibición del autoconsumo compartido. Esta norma fue anulada parcialmente por el Tribunal Constitucional en 2017 ⁵, lo que marcó un punto de inflexión. La posibilidad de realizar autoconsumo compartido, gracias al Real Decreto-ley 15/2018 ⁶, y la posterior regulación mediante el Real Decreto 244/2019 ⁷ permitieron impulsar tanto el autoconsumo individual como el colectivo. Así, en menos de una década, España ha pasado de un modelo que penalizaba la autoproducción a un escenario legal que promueve el autoconsumo como parte integral y necesaria de la política energética actual y futura.

Los mencionados cambios legislativos, tanto en el ámbito europeo como en el español, tuvieron, pues, implicaciones directas en la capacidad de los autoconsumidores de desarrollar proyectos de energía individual o colaborativa y comunitaria, con los que se promueve no solo la eficiencia energética, sino también la responsabilización de la ciudadanía en la gestión de los recursos.

Las comunidades de energías renovables (CER) y las comunidades ciudadanas de energía (CCE) en las directivas europeas

En el contexto de la transición energética, el concepto de «transición energética justa» emerge como elemento clave para garantizar que los costes del cambio hacia un modelo energético sostenible no recaigan de forma desproporcionada sobre los sectores más vulnerables de la población, como los trabajadores y los consumidores vulnerables, ni sobre el medio ambiente y los entornos. Esta perspectiva también pone el énfasis en la distribución equitativa de los beneficios derivados de la transición, tanto entre las personas como entre los diferentes territorios. Así, el concepto surge de la necesidad de corregir las desigualdades inherentes al modelo energético tradicional y exige un marco normativo que garantice una transformación inclusiva, en consonancia con los objetivos del Pacto Verde Europeo, que persigue el crecimiento sostenible e inclusivo en todos sus Estados miembros.

En este marco, algunas figuras como las comunidades de energías renovables (CER) y las comunidades ciudadanas de energía (CCE), establecidas en las Directivas 2018/2001 y 2019/944 ⁸ de la UE, son ejemplos de iniciativas que buscan promover la equidad y la participación comunitaria ciudadana en la generación y el consumo de energía limpia. Estas comunidades no se limitan al autoconsumo eléctrico; de hecho, el autoconsumo es solo una de sus funciones. Aunque muchas comunidades energéticas se constituyeron inicialmente para el autoconsumo, reducirlas a esa función sería no aprovechar todo el potencial en términos de democratización y desarrollo sostenible. En efecto, las CER y las CCE persiguen objetivos más amplios como, por ejemplo, la reducción de la pobreza energética, el empoderamiento comunitario y la sostenibilidad ambiental.

Tal como sucedió con el autoconsumo, las comunidades energéticas (CE) también han experimentado un crecimiento en los últimos tres o cuatro años en España, una vez establecidas las bases normativas europeas. No obstante, la trasposición de las directivas comunitarias en materia de comunidades energéticas todavía no ha llegado a un desarrollo normativo completo en España, lo que genera un contexto de incertidumbre jurídica. Esta situación ha dificultado la implementación sistemática de las CER y las CCE y supone un desafío para las entidades locales, para las comunidades y para las iniciativas ciudadanas que buscan impulsar proyectos energéticos colaborativos. Por otro lado, la ausencia de una regulación clara también ha abierto un espacio para la experimentación y la creatividad en el ámbito local. Así, los entes locales y el tejido territorial han jugado un papel crucial en la adaptación de las comunidades energéticas a las necesidades particulares de cada contexto al aprovechar la flexibilidad normativa para desarrollar modelos de energía colaborativa.

Si se analiza brevemente la legislación, como hemos mencionado, la normativa de la Unión Europea fue fundamental para regular las comunidades energéticas al reconocer su creación a través de dos directivas, con enfoques complementarios y recientemente reformadas: la Directiva (UE) 2018/2001 (conocida como RED II) y la Directiva (UE) 2019/944. La primera introdujo la figura de las comunidades de energías renovables (CER), centrada exclusivamente en fuentes de energía renovable, mientras que la Directiva 2019/944 estableció las comunidades ciudadanas de energía (CCE), con un alcance más amplio. Aunque estas dos figuras comparten características comunes, también se diferencian en aspectos clave que justifican su distinción.

Destacamos los siguientes:

1. Objetivo: las CER solo pueden operar con fuentes de energía renovable. En cambio, las CCE pueden gestionar cualquier tipo de energía, no solo renovable, lo que amplía su alcance funcional y ofrece mayor flexibilidad en función de los recursos energéticos disponibles.
2. Ámbito geográfico: las CER están sujetas a criterios de proximidad geográfica, de forma que las instalaciones y los proyectos de producción deben estar ubicados cerca de sus miembros. Este requisito busca reforzar los vínculos locales y asegurar que los beneficios de la energía renovable lleguen a la comunidad. Por el contrario, las CCE no tienen ninguna limitación geográfica y eso permite una participación más descentralizada, con una cobertura territorial mayor y más flexible.
3. Participación: otro punto distintivo entre las CER y las CCE es el tipo de miembros que pueden integrarlas. Las CER limitan la participación a las personas físicas, las pequeñas y medianas empresas y las entidades locales; excluyen a las grandes empresas, especialmente las que operan en el sector eléctrico, para preservar su orientación comunitaria. Las CCE, por el contrario, permiten la entrada de grandes empresas y de empresas del sector energético, si bien, como analizaremos, con restricciones sobre el control efectivo.
4. Control efectivo: la gobernanza es un aspecto clave en las comunidades energéticas y también un aspecto diferenciador de los dos modelos. Mientras que en las CER los miembros (personas físicas, pequeñas y medianas empresas y entidades locales) pueden tener el control exclusivo, en las CCE se exige que el control recaiga solo en personas físicas, pequeñas empresas (y no medianas) o entidades locales. Así pues, las grandes empresas pueden participar en las CCE, pero sin ejercer el control. Esta medida quiere garantizar que las decisiones se ajusten a los intereses comunitarios y no acaben sujetas a las directrices de las grandes corporaciones.
5. Actividades: las CCE pueden realizar un abanico de actividades más amplio que las CER, incluida, si el marco nacional lo permite, la distribución de energía. Este punto es relevante en el caso de España, donde la distribución de electricidad no se ha liberalizado y está sujeta a la regulación estatal. Esta capacidad ampliada de las CCE refuerza su posible participación en la cadena de valor de la energía, más allá de la generación o el consumo.
6. Autonomía: las CER están obligadas a ser autónomas respecto a los intereses de sus miembros, socios e inversores externos. En cambio, la normativa europea no establece de manera explícita que las CCE deban preservar su autonomía respecto a sus miembros, socios e inversores. Aun así, consideramos que el principio de autonomía es fundamental para el funcionamiento de las comunidades energéticas; por ello, en el proceso de trasposición de las directivas se debería incluir una regulación clara en este sentido que garantizase que tanto las CER como las CCE mantengan una independencia operativa que les permita lograr sus objetivos.

La consecuencia es una aparente paradoja: las comunidades ciudadanas de energía son, de las dos figuras, las más abiertas y las menos vinculadas al territorio.

Las comunidades energéticas en la normativa española

Aunque el plazo para la trasposición de las mencionadas directivas europeas finalizó, el marco jurídico español aún carece de una regulación sólida e integral que module adecuadamente estas dos figuras. Como es evidente, esta deficiencia normativa dificulta la implementación práctica de los nuevos modelos energéticos sostenibles en nuestro país.

El Real Decreto-ley 23/2020, de 23 de junio ⁹, dio un primer paso hacia la incorporación de las CER a la Ley del Sector Eléctrico ¹⁰ (LSE) al introducir una definición que, lamentablemente, se limita a una mera transcripción de los términos establecidos en la directiva europea, sin ofrecer un desarrollo interpretativo que enriquezca el contenido jurídico de esa figura y la adapte a nuestro ordenamiento.

Más recientemente, con la aprobación del Real Decreto-ley 5/2023, de 28 de junio ¹¹, se ha avanzado algo más en la estructuración del nuevo modelo energético español: con este decreto se incorporó por primera vez la figura de las CCE al ordenamiento jurídico español, también a través de la modificación de la LSE y también con una mera transcripción de los términos establecidos en la directiva.

Se añadieron, no obstante, los artículos 12 bis y 12 ter a la LSE, que esencialmente reproducen los artículos 16 y 22 de las dos directivas europeas. Sin embargo, como es habitual en nuestro sistema legislativo, la regulación detallada y operativa de esas figuras se ha dejado en manos del desarrollo reglamentario, que a día de hoy todavía no se ha aprobado. De hecho, el proyecto de Real Decreto del año pasado ¹² no culminó, lo que dejó un gran vacío normativo.

La consecuencia es que actualmente nos encontramos en una situación de indeterminación en varios aspectos clave que afectan a la creación y el funcionamiento de las CER y las CCE.

En este contexto se ha vuelto imprescindible recurrir a las órdenes y resoluciones emitidas por el Instituto para la Diversificación y Ahorro de la Energía (IDAE), que regulan las bases de las convocatorias del programa de ayudas CE IMPLEMENTA ¹³ y definen conceptos fundamentales, por ejemplo el número mínimo de miembros y socios o el criterio de «proximidad» que debe regir la ubicación de los proyectos de las CER:

«Proximidad a un proyecto: Se considerará que los socios o miembros de una comunidad de energías renovables se encuentran en las proximidades de un proyecto energético de dicha comunidad, si tienen su domicilio social, o residen, o bien son titulares del punto o de los puntos de consumo al o a los que se va a suministrar energía eléctrica o térmica procedente de la actuación subvencionable, como máximo, a veinticinco kilómetros a la redonda del emplazamiento de la actuación subvencionable.»

Como es evidente, concretar el concepto de «proximidad» o el número mínimo de participantes es crucial, puesto que determina la viabilidad de las iniciativas.

Por otro lado, por lo que respecta a la constitución y a la forma jurídica, se están utilizando actualmente figuras legales preexistentes en nuestro ordenamiento jurídico, aunque a menudo no se adaptan adecuadamente a las necesidades específicas de las comunidades energéticas ni a las particularidades propias del sector eléctrico. Esto pone de manifiesto la necesidad urgente de disponer de un marco normativo que contemple esas particularidades y permita ajustar las formas jurídicas existentes para facilitar la consecución de los objetivos que pretenden las comunidades energéticas.

En este contexto de indeterminación normativa resulta fundamental que en el proceso de decisión sobre la forma jurídica y el tipo de comunidad energética (ya sea CCE o CER) esté clara la finalidad del proyecto, así como la identificación de los participantes (si se trata de entes locales, ciudadanos, empresas, etc.), los motivos para constituir la CE y el tipo de financiación al que se recurrirá.

Por ejemplo, si la comunidad energética tiene como objetivo crear también una comercializadora de energía, la figura jurídica de asociación no sería la más adecuada. En cambio, si se quiere fomentar la participación de personas físicas sería preferible optar por la figura de la asociación o la cooperativa.

Del mismo modo, existen formas jurídicas que, en el contexto actual, no serían muy recomendables. Por ejemplo, las agrupaciones de interés económico (AIE) solo permiten la participación de personas físicas o jurídicas que lleven a cabo una actividad económica, lo que hace que sean inadecuadas para las CE, que pueden contar con miembros no necesariamente vinculados a una actividad económica. La figura del consorcio, por su parte, podría no garantizar un marco de participación abierto y voluntario.

Además, determinadas formas de organización, como las comunidades de vecinos o las comunidades de montes, quedan excluidas de las propias convocatorias de ayudas CE IMPLEMENTA al no disponer de personalidad jurídica propia, lo que implica que no pueden tener derechos ni obligaciones.

En resumen, la constitución de las comunidades energéticas no solo exige un análisis jurídico cuidadoso, sino también comprender en profundidad sus objetivos y dinámicas de participación. Ahora bien, resulta inviable confiar únicamente en la experimentación local y en las órdenes del IDAE para regular esas figuras de manera efectiva. Es urgente, pues, establecer un marco normativo claro y completo que asegure la viabilidad de estas comunidades en España, refuerce la confianza en las inversiones y garantice una transición energética efectiva y eficiente. Mientras tanto, las convocatorias de ayudas CE IMPLEMENTA han abierto una vía preliminar de regulación, ya que las comunidades energéticas interesadas en participar han debido cumplir los requisitos establecidos en las bases de las convocatorias (que actualmente se encuentran en la quinta y la sexta edición ¹⁴) para poder acceder a ellas.

1. Este trabajo forma parte del proyecto TED2021-131840B-I00, financiado por el MCIN/AEI/10.13039/501100011033 y por la Unión Europea (NextGenerationEU/PRTR). ↩︎
2. Directiva (UE) 2018/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2018, relativa al fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables. ↩︎
3. Directiva (UE) 2024/1711 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de junio de 2024, por la que se modifican las Directivas (UE) 2018/2001 y (UE) 2019/944 en relación con la mejora de la configuración del mercado de la electricidad de la Unión. ↩︎
4. Real Decreto 900/2015, de 9 de octubre, por el que se regulan las condiciones administrativas, técnicas y económicas de las modalidades de suministro de energía eléctrica con autoconsumo y de producción con autoconsumo. ↩︎
5. Sentencia TC 68/2017, de 25 de mayo de 2017. Conflicto positivo de competencia 574-2016. ↩︎
6. Real Decreto-ley 15/2018, de 5 de octubre, de medidas urgentes para la transición energética y la protección de los consumidores. ↩︎
7. Real Decreto 244/2019, de 5 de abril, por el que se regulan las condiciones administrativas, técnicas y económicas del autoconsumo de energía eléctrica. ↩︎
8. Directiva (UE) 2019/944 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de junio de 2019, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad y por la que se modifica la Directiva 2012/27/UE. ↩︎
9. Real Decreto-ley 23/2020, de 23 de junio, por el que se aprueban medidas en materia de energía y en otros ámbitos para la reactivación económica. ↩︎
10. Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico. ↩︎
11. Real Decreto-ley 5/2023, de 28 de junio, por el que se adoptan y prorrogan determinadas medidas de respuesta a las consecuencias económicas y sociales de la Guerra de Ucrania, de apoyo a la reconstrucción de la isla de La Palma y a otras situaciones de vulnerabilidad; de transposición de Directivas de la Unión Europea en materia de modificaciones estructurales de sociedades mercantiles y conciliación de la vida familiar y la vida profesional de los progenitores y los cuidadores; y de ejecución y cumplimiento del Derecho de la Unión Europea. ↩︎
12. Se puede consultar en: https://www.miteco.gob.es/content/dam/miteco/es/energia/files1/_layouts/15/Proyecto%20de%20Real%20Decreto-61313.pdf ↩︎
13. Programa de incentivos a proyectos piloto singulares de comunidades energéticas (CE IMPLEMENTA) en el marco del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, financiado por la Unión Europea – NextGenerationEU. ↩︎
14. Orden TED/764/2024, de 22 de julio, por la que se aprueban las bases reguladoras para la concesión de ayudas del nuevo programa de incentivos a proyectos piloto singulares de comunidades energéticas (Programa CE implementa), en el marco del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, financiado por la Unión Europea-Next Generation EU. Resolución de 26 de julio de 2024, del Consejo de Administración del E.P.E Instituto para la Diversificación y Ahorro de la Energía (IDAE), M.P., por la que se formaliza la quinta convocatoria del nuevo programa de incentivos a proyectos piloto singulares de comunidades energéticas (Programa CE IMPLEMENTA), en el marco del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia – Financiado por la Unión Europea – NextGenerationEU. Resolución de 26 de julio de 2024, del Consejo de Administración del E.P.E Instituto para la Diversificación y Ahorro de la Energía (IDAE), M.P., por la que se establece la Sexta Convocatoria del nuevo Programa de incentivos a Proyectos piloto singulares de Comunidades Energéticas (PROGRAMA CE IMPLEMENTA), en el marco del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia – Financiado por la Unión Europea – «NextGenerationEU.» ↩︎