En el 78 aniversario de las Naciones Unidas hubo poco que festejar: La cuestión Palestina

El 24 de octubre pasado (2023) la Organización de las Naciones Unidas (ONU) cumplió 78 años de existir oficialmente ¹. Si tenemos en cuenta a la Sociedad de Naciones (SdN), creada en 1919 tras la primera guerra mundial (PGM), se cuentan 104 años de cooperación internacional institucionalizada con el objetivo de lograr la paz y seguridad internacionales. El recrudecimiento del conflicto entre Israel y Palestina, que tiene casi los mismos años que la SdN y la ONU, consideradas de forma conjunta, obliga volver la mirada atrás y ver dónde se ha fallado.  Un incentivo más para hacer esta reflexión sobre los orígenes del conflicto y su relación con la cooperación institucionalizada es que, en el mes noviembre de 2023, también se cumplen 76 años de la adopción por parte de la Asamblea General de la resolución de partición (Res. 181-II, 29 de noviembre de 1947) con la que se buscaba resolver el conflicto en Palestina, creando dos estados, uno árabe y otro judío, y un régimen especial para la ciudad de Jerusalén.

Desde una etapa muy temprana del conflicto entre Israel y Palestina podemos ver que la cooperación institucionalizada se presenta como una solución, pero en realidad legitimó un sistema de abuso y desconsideración de la población local en favor de los intereses de las potencias de la época. Desde 1517 hasta prácticamente el final de la PGM, Palestina estuvo bajo el dominio del Imperio Otomano, que fue derrocado en la región por el Reino Unido, con la ayuda de los árabes, a los que a cambio de luchar a su lado les habían prometido una nación árabe independiente en la zona. Sin embargo, en el acuerdo secreto Sykes-Picot, de 1916, el Reino Unido y Francia, contando con el beneplácito de Rusia, habían acordado una división de los territorios del imperio otomano que dejaba en gran medida en letra muerta la promesa de apoyar la creación de una nación árabe.  

Así, al finalizar la PGM, la SdN estableció un sistema de mandatos a favor de grandes potencias para administrar territorios que habían estado bajo el dominio de los perdedores en la guerra. Este sistema se justificaba bajo el argumento de que “el mundo moderno” podría ser demasiado complicado u hostil para las poblaciones de territorios con instituciones y estructuras de gobierno débiles. La idea era, por lo tanto, ayudarles a lograr el autogobierno bajo la guía y administración de una “nación civilizada” que tuviera recursos y aceptara ejercer el mandato en nombre de la SdN. En su art. 22, el Pacto de la SdN expresamente reconocía que ciertas comunidades que anteriormente pertenecían al Imperio Turco habían alcanzado una etapa de desarrollo considerable y, por lo tanto, su existencia como naciones independientes podía reconocerse provisionalmente. En estos casos, solo sería necesario asesoramiento y asistencia administrativa por parte de un Mandatario hasta el momento en que puedan valerse por sí mismos, algo que se veía relativamente cerca. Más aún, el Pacto de la SdN de forma clara requería que los deseos de estas comunidades fueran especialmente considerados para seleccionar el mandatario.   

El Reino Unido en 1922 recibió el Mandato de Palestina por parte de la SdN, pero en esta designación no se tuvo en cuenta los deseos de las comunidades afectadas. De hecho, en lugar de que los deseos de estas comunidades fueran especialmente considerados, el mandato otorgado al Reino Unido parece haber sido diseñado para satisfacer los intereses británicos. Por ejemplo, algunos estudios demuestran que en Palestina, tiempo antes del mandato, había una fuerte resistencia al Sionismo, tanto por parte de musulmanes como de cristianos ². Sin embargo, el objeto principal del mandato fue que implementara la Declaración de Balfour de 1917, en la que el gobierno británico había hecho pública su voluntad de ayudar al pueblo judío a establecer su “hogar nacional” (national home) en Palestina ³. Conviene recordar que, en 1922, había en Palestina 757,182 habitantes y solo 83,694 eran judíos ⁴. Más aún, lejos de conceder poderes de asesoramiento y asistencia limitados acordes a un reconocimiento provisional como nación en virtud del grado de desarrollo de la zona, el mandato otorgó al Reino Unido sobre Palestina plenos poderes legislativos y de administración. Por lo que se refiere al objetivo de favorecer la autonomía local, el mandato encomendaba al Reino Unido que lo intentará “hasta donde las circunstancias lo permitieran” ⁵. 

El mandato de Palestina ha sido calificado por algunos expertos como el mayor fracaso en toda la historia colonial del Reino Unido ⁶. Palestina fue administrada a través del sistema colonial más autocrático. Cuando en 1948 el Reino Unido dejó (renunció) su mandato, no había formas de gobierno local. En palabras de Fieldhouse, “después de treinta años, los británicos habían fallado en crear un gobierno local viable de algún tipo, solo podían evacuar el país y dejar que su futuro se decidiera por una guerra civil” (traducción propia) ⁷.   

La creación de las Naciones Unidas no ha logrado corregir del todo los errores de la SdN. Empezando por el proyecto de partición de la Asamblea General (Res. 181-II, el 29 de noviembre de 1947), adoptado una vez más sin tener en cuenta la opinión del pueblo palestino ⁸. Llama la atención que, dos semanas antes, el Subcomité encargado de elaborar el proyecto hubiera expresado dudas de que la Asamblea General fuera competente para implementar la propuesta de partición sin el consentimiento del pueblo palestino. La responsabilidad de las Naciones Unidas en el conflicto ha sido expresamente reconocida por la Corte Internacional de Justicia (CIJ) en la opinión consultiva de 2004 sobre las consecuencias legales de la construcción del muro en los territorios palestinos ocupados, que hizo referencia tanto al Mandato de la SdN como la Resolución de partición ⁹. 

Existen evidencias reiteradas de las limitaciones del sistema de cooperación institucionalizada que con frecuencia hace primar los intereses de un grupo reducido de países frente al interés general de la comunidad internacional. Por ejemplo, EE. UU. ha utilizado más de 30 veces su poder de veto para impedir la adopción de resoluciones del Consejo de Seguridad críticas con Israel. En este sentido, también conviene recordar que, 2010, la Asamblea General concedió a Palestina el “trato de Estado” observador, porque la plena membresía en las Naciones Unidas fue bloqueada desde el Consejo de Seguridad. Aunque se puede discutir si Palestina reúne o no las condiciones para ser considerado un Estado ¹⁰, está claro que la decisión de los miembros del Consejo de Seguridad que impidieron el proceso de adhesión estaba basada en consideraciones políticas.

En general, las decisiones de los diversos órganos de la ONU sobre aspectos cruciales relacionados con el conflicto han sido adoptadas por motivos políticos, no siempre con debida consideración a otros aspectos, incluida la legalidad ¹¹. Es por esto que, desde los inicios de la cuestión Palestina, algunos órganos han intentado influir para que las decisiones estén basadas en el derecho. El Subcomité 2 del Comité ad hoc para la cuestión Palestina en 1947 dijo: “no hay duda de que sería ventajoso y más satisfactorio desde todos los puntos de vista si se obtuviera de la Corte Internacional de Justicia una opinión consultiva sobre estas cuestiones difíciles y legalmente complejas” (traducción propia) ¹².

La respuesta puede llegar más de setenta años más tarde. La Asamblea General, a través de la Res. 77/247 de 30 de diciembre de 2022, ha solicitado una nueva opinión consultiva a la CIJ, en esta ocasión, planteando una pregunta más general, concretamente, que se pronuncie sobre las consecuencias legales de las políticas y prácticas de Israel en los territorios palestinos ocupados, incluido el este de Jerusalén ¹³. Esperemos que la opinión consultiva de la CIJ siente las bases para una solución al conflicto duradera, que la comunidad internacional respalde decididamente a la CIJ y que se haga primar el interés común sobre los intereses particulares de algunos pocos Estados. Hay bases para tener esperanza. Ante la CIJ también hay pendiente un caso contencioso recientemente iniciado por Sudáfrica en contra de Israel en relación con la aplicación de la Convención para prevenir y castigar el crimen de genocidio ¹⁴. Por el momento, el 26 de enero pasado (2024), la CIJ ha acordado la adopción de medidas provisionales, ordenando a Israel la adopción de todas las medidas necesarias a su alcance para prevenir actos de genocidio en contra de la población en la franja de Gaza ¹⁵. 

1.  Las Naciones Unidas existen desde el 24 de octubre de 1945, cuatro meses después de la Conferencia de San Francisco. ↩︎
2.  Fieldhouse, D. K., “Palestine: Zionism and the Genesis of the Mandate”, en Western Imperialism in the Middle East 1914-1958, Oxford, 2008, pp. 117–150. ↩︎
3.  Art. 2 del Mandato de Palestina. Disponible en: https://www.un.org/unispal/document/auto-insert-201057/ (última visita 15/11/2023) ↩︎
4. Lorenzo Kamel, «Palestinians»: The Ongoing Attempt to Simplify «the Others». Middle East Policy Council ↩︎
5. Véase nota al pie 2, arts. 1 y 3. ↩︎
6. Fieldhouse, D. K., “Palestine: The British Mandate, 1918–1948” en Western Imperialism in the Middle East 1914-1958, Oxford, 2008, p. 151 ↩︎
7. Ídem ↩︎
8. Ad Hoc Committee on the Palestian Question. Report of Sub.Committee 2. A/AC.14/32, 11 November 1947, para. 37 ↩︎
9. Legal Consequences of the Construction of a Wall in the Occupied Palestinian Territory, Advisory Opinion, I. C. J. Reports 2004, p. 136, para. 49. ↩︎
10. Robbie Sabel, “Is Palestine a State?” en International Law and the Arab-Israeli Conflict, Cambridge University Press, 2022, pp. 390-399. ↩︎
11. Legal Consequences of the Construction of a Wall in the Occupied Palestinian Territory, Separate Opinion of Judge Elaraby, p. 247. ↩︎
12. Nota al pie 8, para. 38. ↩︎
13. Request for advisory opinion transmitted to the Court pursuant to General Assembly resolution 77/247 of 30 December 2022, Legal Consequences Arising from the Policies and Practices of Israel in the Occupied Palestinian Territory, Including East Jerusalem ↩︎
14. Application of the Convention on the Prevention and Punishment of the Crime of Genocide in the Gaza Strip (South Africa v. Israel) Disponible en: https://www.icj-cij.org/case/192/institution-proceedings (última visita 2/2/2024) ↩︎
15.  Application of the Convention on the Prevention and Punishment of the Crime of Genocide in the Gaza Strip (South Africa v. Israel), The Court indicates provisional measures. No. 2024/6 26 January 2024 ↩︎