Una batalla en la guerra del agua

Aigües Ter Llobregat (ATLL), empresa encargada del suministro de agua en alta a una parte muy importante del territorio catalán, ha sido durante la última década una de las piezas clave en el debate sobre la gestión de los servicios públicos. Su privatización, las sentencias judiciales que revirtieron este proceso y las indemnizaciones millonarias que se han derivado de ello, han puesto de manifiesto la fragilidad jurídica y política que puede tener la gestión de un recurso tan esencial como el agua.

Una privatización cuestionada desde su inicio

En el año 2012, en un contexto marcado por la crisis económica y la presión sobre las cuentas públicas, la Generalitat de Cataluña optó por privatizar la gestión de ATLL. Esta decisión se justificó con el argumento de garantizar la eficiencia del servicio y obtener ingresos inmediatos para las arcas públicas. El concurso público fue adjudicado a un consorcio liderado por Acciona, con una oferta de cerca de mil millones de euros para gestionar ATLL durante cincuenta años.

El proceso de privatización estuvo rodeado de polémica desde el principio, con lo cual se inició un periodo de litigiosidad que se alargaría una década hasta su resolución. Así mismo, el proceso de licitación, desde su inicio hasta su finalización, estuvo contextualizado en las elecciones autonómicas, y la firma del acuerdo de adjudicación se produjo antes de que el Órgano Administrativo de Recursos Contractuales de Cataluña (OARCC) resolviera, algo que hizo el 2 de enero, un día después del inicio de la ejecución del contrato.

En esencia, el OARCC, en la Resolución 1/2013, considera que el grupo liderado por Acciona debería haber sido excluido del proceso de licitación, por no adaptar su proposición a los pliegos de prescripciones técnicas (PPT). Los PPT especificaban los “proyectos que debe ejecutar el operador durante los primeros diez años de la concesión”. La propuesta realizada por Acciona no respetaba este plazo de diez años, sino que consideraba la ejecución de las obras en momentos posteriores. Este plazo, en todo caso, debía considerarse como vinculante y, por lo tanto, la consecuencia sería la exclusión directa de la licitadora. 

Anulación judicial y retorno a la gestión pública

La batalla legal entre Acciona y Societat General d’Aigües de Barcelona (la otra licitadora en el concurso) acabó en los tribunales.

El 22 de junio de 2015, el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (TSJC) dictaminó en Sentencia 388/2015, en la cual se resuelve el recurso interpuesto por Acciona contra la decisión del OARCC, que había excluido su oferta en la licitación del servicio de abastecimiento de agua Ter-Llobregat. El Tribunal estima parcialmente el recurso, anula la exclusión, pero mantiene la nulidad de la adjudicación del contrato, y justifica que una aclaración que se pidió de los pliegos se podía considerar como ilegítima, lo que comportaba “la anulación del acto de adjudicación atendiendo al hecho de que las partes no pudieron formular sus proposiciones con el conocimiento de causa exigible de acuerdo con los principios de transparencia, publicidad e igualdad”. Se considera, así, que esta modificación generó confusión entre los licitadores sobre la vinculación del calendario de obras. 

Contra esta sentencia se interpuso recurso de casación ante el Tribunal Supremo, quien resolvió por Sentencia 276/2018, de 21 de febrero de 2018, el asunto. El Tribunal Supremo, acogiéndose al argumentario del TSJ de Cataluña, confirma la decisión del tribunal catalán y concluye que una aclaración administrativa modificó ilegítimamente el pliego de condiciones, con lo cual se generó confusión entre los licitadores y se vulneraron los principios rectores de la contratación pública. 

Como consecuencia, la Generalitat tuvo que recuperar la gestión directa de ATLL, lo cual hizo mediante el Decreto Ley 4/2018, de 17 de julio. Esta situación implicó un giro institucional y financiero importante para el gobierno catalán. La reversión fue compleja: había que garantizar la continuidad del servicio, readaptar la estructura administrativa y gestionar un escenario jurídico de gran incertidumbre. Se tuvieron que revisar contratos, reestructurar equipos técnicos y definir un nuevo modelo de gobernanza para una empresa que volvía a ser 100 % pública.

Este retorno a la gestión pública fue, para algunos sectores políticos y sociales, una victoria simbólica. Varias plataformas en defensa de la gestión pública del agua consideraron que la reversión demostraba la viabilidad de un modelo no mercantilizado, más transparente y centrado en el bien común. Aun así, otras voces advertían de las dificultades de garantizar una gestión eficiente sin la profesionalización y los recursos técnicos y financieros que, teóricamente, aportaba la colaboración público-privada.

Indemnizaciones y consecuencias económicas

Uno de los aspectos más delicados fue el impacto económico del litigio. La Generalitat había ya contabilizado los ingresos futuros de la concesión para equilibrar su déficit, una práctica cuestionada por los organismos de control. Con la nulidad del contrato, se activaron una serie de demandas y procesos de arbitraje para compensar a Acciona por las inversiones ya realizadas y por los daños derivados de la resolución anticipada.

En el año 2024, la Generalitat pagó 365 millones de euros a un fondo que había adquirido los derechos de Acciona, en una operación que se hizo pública meses después de ser formalizada. Este pago, realizado con un gobierno en funciones, generó una fuerte polémica parlamentaria y mediática. Varios grupos políticos criticaron la falta de transparencia y la gestión opaca de un tema de tanta relevancia financiera.

Estas compensaciones han tenido también efectos sobre la percepción ciudadana de las privatizaciones. Muchos se preguntan cómo puede ser que, después de un fracaso reconocido por los tribunales, sean las arcas públicas quienes deban hacer frente a los costes. La paradoja de pagar para deshacer una mala decisión política ha puesto en entredicho la responsabilidad con que se toman determinadas decisiones en el ámbito de la gestión pública.

Reflexiones sobre la gestión de los servicios públicos

El caso de ATLL transciende el marco administrativo y se convierte en un caso de estudio sobre cómo se gestionan los servicios esenciales en situaciones de crisis y bajo presión financiera. Más allá del debate ideológico entre gestión pública o privada, esta situación pone de relieve la importancia de disponer de mecanismos de control eficientes, de un marco jurídico claro y de una planificación estratégica que tenga en cuenta los riesgos a medio y largo plazo.

Hay que preguntarse si la privatización de servicios esenciales puede garantizar realmente una mejor eficiencia, o si en determinados casos es preferible un modelo de gestión directa pero profesionalizada. También queda pendiente una reflexión sobre cómo se toman decisiones políticas en momentos de dificultad económica y cómo se pueden blindar los intereses colectivos ante decisiones apresuradas, partidistas o mal planificadas.

Este caso obliga a replantear el papel de los servicios públicos en un contexto de cambio climático y escasez de recursos. Aigües Ter Llobregat ha sido el escenario de un conflicto jurídico, económico y político que ha dejado impronta en la gobernanza pública de Cataluña. Su caso muestra como la falta de previsión y la prisa pueden tener consecuencias graves y duraderas.

El agua es un recurso cada vez más estratégico, y su gestión requiere criterios ambientales, de sostenibilidad y de equidad que a menudo no encajan con la lógica empresarial de maximización del beneficio.

El futuro de la gestión del agua, y de otros muchos servicios esenciales, dependerá de la capacidad de las instituciones para aprender de los errores del pasado y construir modelos más resilientes, participativos y transparentes. El caso de ATLL, con todas sus sombras y lecciones, puede convertirse en un punto de inflexión si se transforma en una oportunidad para repensar el servicio público como una herramienta de cohesión y de justicia social.