pues que da y quita el decoro
y quebranta cualquier fuero,
poderoso caballero
es don Dinero.

(Francisco de Quevedo)

Los resultados de las elecciones catalanas del 2024 han conducido a un acuerdo de investidura entre socialistas y republicanos que incluye establecer un sistema de financiación singular para Cataluña basado en la negociación bilateral con el Estado. El pacto concreta que el nuevo modelo de financiación debería formalizarse a principios del 2025 a través de la comisión bilateral Generalitat-Estado.

En virtud de este modelo de financiación, la Generalitat gestionaría, recaudaría, liquidaría e inspeccionaría todos los impuestos soportados en Cataluña, con un incremento sustancial de sus capacidades normativas. Además, la aportación catalana al erario estatal tendría que satisfacer el coste de los servicios que el Estado presta en Cataluña y una contribución equitativa a la solidaridad interterritorial, siempre que haya un esfuerzo fiscal similar, y limitada por el principio de ordinalidad.

Este acuerdo y el cambio sustancial que podría implicar nos motivó a escribir un artículo publicado en el número 69 de la Revista Catalana de Dret Públic. Presentaremos, a continuación, las tres grandes cuestiones que, según nuestro artículo, hacen posible la implementación del nuevo pacto para la financiación singular de Cataluña: (1) la apertura y vaguedad de la constitución territorial; (2) la evolución histórica de la financiación autonómica; y (3) la canalización jurídica del nuevo modelo de financiación.

1. La apertura y vaguedad de la constitución territorial

Dado que la vigente Constitución española (CE) de 1978 no impone un sistema de financiación autonómica concreto, tanto un modelo simétrico como uno de asimétrico en el que el Estado tuviera una presencia mínima para garantizar la coordinación y solidaridad interterritoriales podría ser constitucional. Cómo en muchas de las cuestiones relacionadas con la organización territorial del poder, la CE establece unos procedimientos y mecanismos para configurar posteriormente, de manera significativamente abierta y posiblemente asimétrica, el denominado Estado de las autonomías.

A diferencia de otros ordenamientos constitucionales de inspiración federal, la CE no menciona las comunidades autónomas (CC. AA.) que la forman, sino más bien unos criterios abiertos para establecerlas y regularlas. En un marco constitucional que admite una organización territorial muy diversa, es más que comprensible que las disposiciones constitucionales, incluidas las que regulan la financiación de unas eventuales comunidades autónomas, sean abiertas, vagas o indeterminadas.

La financiación es una cuestión clave para disfrutar de autonomía real. El artículo 156.1 de la CE dispone que las CC. AA. “gozarán de autonomía financiera para el desarrollo y ejecución de sus competencias”. No obstante, las referidas coordinación y solidaridad interterritorial gozan de una relevancia parecida. Esto parece reflejar la típica tensión que encontramos en sistemas federales o territorialmente compuestos: autonomía, diversidad y pluralismo territorial, por un lado, y unión, coordinación y solidaridad, por el otro.

En efecto, el principio específico de coordinación fiscal (art. 156.1 CE) está íntimamente relacionado con el principio general de solidaridad interterritorial, consagrado por el artículo 2 de la CE, junto con los principios de autonomía territorial y de unidad nacional. Con la coordinación se persigue la cooperación y la integración de la diversidad. En vez de considerar la tensión que tratamos como una patología, conviene que nos la tomemos con cierta naturalidad. En el artículo también entramos en el controvertido debate sobre la solidaridad y la igualdad, intentando distinguir la primera de la segunda. Además, retomamos la idea de que se puede hacer una defensa de la autonomía territorial basada en el principio de igualdad.

Ciertamente, en contextos multinacionales o con una diversidad territorial compleja, las diferencias entre territorios son habituales y a menudo pueden ser legítimas. No olvidemos que la diversidad es un elemento intrínseco o inherente de los sistemas federales y descentralizados, tal como también ha reconocido reiteradamente el Tribunal Constitucional (TC) en cuanto al Estado autonómico, un modelo territorial potencialmente muy asimétrico. 

Esta asimetría es manifiesta en cuanto a la financiación autonómica, puesto que coexisten dos modelos bien distintos: el foral y el común. Mientras que la financiación de las CC. AA. de régimen foral se regula por el concierto vasco y el convenio navarro, la autonomía de las CC. AA. de régimen común en el ámbito financiero se configura a partir de sus estatutos de autonomía y encuentra sus límites en la Ley Orgánica 8/1980 de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA), aprobada en virtud de la habilitación constitucional del artículo 157.3 de la CE.

En este punto encontramos una nueva tensión, entre la singularidad y bilateralidad del Estatuto y la lógica multilateral de la LOFCA.  Aunque en la práctica la LOFCA y su lógica han preponderado, también habría sido posible una interpretación más equilibrada, puesto que la disposición final de la LOFCA establece que “las normas de esta Ley serán aplicables a todas las Comunidades Autónomas, debiendo interpretarse armónicamente con las normas contenidas en los respectivos Estatutos”. No nos encontramos, pues, ante una obligación de interpretación de los estatutos de autonomía conforme a la LOFCA, sino más bien una obligación de interpretar de manera horizontalmente armónica (en oposición a verticalmente armónica) las normas contenidas en las leyes en cuestión. En este mismo sentido, según la disposición adicional (DA) 12 del Estatuto de autonomía de Cataluña (EAC), “Las normas de la Ley Orgánica prevista en el apartado tercero del artículo 157 de la Constitución y las normas contenidas en el presente Estatuto deben interpretarse armónicamente.”

En suma, la CE se expresa en términos abiertos y flexibles, sin definir un modelo de financiación concreto para las CC. AA., ni tampoco prescribir la necesidad de desarrollar un modelo general y único para todas ellas. Dicho esto, parece que el legislador orgánico estatal, ya sea vía reforma de la LOFCA o del respectivo estatuto de autonomía, está llamado a intervenir para trazar el sistema de financiación. Dado que los recursos son escasos y que pueden surgir desacuerdos y conflictos entre territorios, resulta constitucionalmente razonable que el Estado tenga una especie de posición de garante en última instancia de la coordinación y equidad del conjunto del sistema.

2. La evolución histórica de la financiación autonómica

A partir de una exploración ordenada cronológicamente de las leyes más relevantes en materia de financiación autonómica, el artículo muestra que el sistema de financiación común ha evolucionado de manera gradual hacia una mayor autonomía fiscal con el liderazgo de Cataluña en la conquista negociada de recursos económicos y competencias tributarias, sobre todo en momentos de debilidad o necesidad de las fuerzas políticas llamadas a liderar el Gobierno central. 

El hecho que Cataluña haya sido motor de cambio de la financiación autonómica no debería sorprendernos si tenemos presente que una razón clave para adoptar una constitución territorial abierta era poder acomodar las demandas de autogobierno catalanas, sin impedir que otros territorios llegaran a obtener regímenes y grados de autonomía similares. Más allá de la apertura de los preceptos del Título VIII de la CE, la acomodación vasca, otra de las cuestiones constitucionales clave, se canalizó a partir de la DA 1, la cual hizo posible una solución pactada a la carta y hecha a medida.

Después de haber disfrutado de un gobierno provisional preconstitucional, los estatutos de autonomía del País Vasco y de Cataluña fueron los primeros en ser aprobados por las Cortes Generales el 1979. Ambos estatutos ejercieron gran influencia en el despliegue del resto de autonomías, y sobre todo el catalán en cuanto a la financiación autonómica de régimen común. Un pecado original en materia de financiación del Estatuto catalán lo encontramos en el hecho que, vía DA 7, se autosometió a aquello que estableciera la ley orgánica a que se refiere el artículo 157.3 de la CE (es decir, la LOFCA).

La combinación entre el EAC de 1979 y la LOFCA de 1980 generó una autonomía de baja intensidad y dependiente financieramente del Estado. La propuesta de reforma estatutaria planteada desde Cataluña en 2005 intentó revertirlo, pero el EAC aprobado por las Cortes Generales el 2006 fue mucho menos ambicioso y casi toda su fuerza innovadora fue desactivada por el TC el 2010. Si bien el sistema de financiación autonómica común ha evolucionado gradualmente hacia una mayor autonomía financiera, sobre todo gracias a las demandas y consecuciones catalanas que repasamos en el artículo, esta creciente autonomía de gasto ha resultado contrarrestada por los crecientes costes del estado social asumidos por las autonomías (especialmente en sanidad, educación y servicios sociales).

En definitiva, las sucesivas modificaciones de la LOFCA que han supuesto ampliaciones del sistema común de financiación autonómica han tenido prácticamente siempre su origen en demandas catalanas o iniciativas surgidas desde Cataluña, cambios que normalmente se han acabado aplicando al conjunto de CC. AA. de régimen común. Con todo, el impulso catalán a menudo ha sufrido lo que podríamos llamar el freno multilateral. Sin embargo, cuando este freno no ha podido parar la inercia catalana, se ha desencadenado una dinámica multilateral que ha desembocado en una nueva regulación general o un nuevo modelo común.

Aunque se diga que Cataluña no tiene “la llave de la caja”, la capacidad de ciertas fuerzas políticas catalanas de llegar a pactos con el Estado con la voluntad de mejorar la financiación de la Generalitat, e indirectamente la financiación autonómica en su conjunto, ha sido significativa. Todo indica, pues, que Cataluña tiene más posibilidades de conseguir las llaves de la caja: (1) cuando las fuerzas políticas de ámbito estatal necesitan el apoyo de fuerzas catalanas para llegar o mantenerse en el poder y, hasta cierto punto, (2) cuando estas últimas fuerzas reman juntas hacia un objetivo compartido.

Como ya hemos indicado, una lógica bilateral convive en tensión con una de multilateral. La primera se manifiesta jurídicamente en los estatutos de autonomía, incluida su aprobación y espíritu, así como en las leyes singulares de cesión de tributos. Esta lógica bilateral se pone de manifiesto políticamente en los acuerdos entre partidos estatales y no estatales, sobre todo cuando los primeros se encuentran en una posición de debilidad, y también cuando se articulan acuerdos mediante las comisiones mixtas entre el Estado y las respectivas CC. AA. En contraste, la lógica multilateral se observa en la aprobación, el espíritu y las disposiciones de la LOFCA y en la influencia política del Consejo de Política Fiscal y Financiera. En general, múltiples resistencias políticas y jurídicas a la aceptación de sistemas o mecanismos singulares están impregnadas de una lógica multilateral que a menudo apela a un controvertido principio de igualdad.

3. La canalización jurídica del nuevo modelo de financiación

Dada la preeminencia que el legislador estatal y la jurisprudencia constitucional han atribuido a la LOFCA, sería lógico que esta ley orgánica habilitara a través de disposición adicional el establecimiento de una financiación singular para Cataluña. Si se quisiera asegurar todavía más la constitucionalidad de la singularidad, se podrían regular los rasgos y procedimientos esenciales de esta financiación singular en la disposición en cuestión. Esta regulación incluida en la LOFCA no tendría que ser detallada, puesto que sus funciones quedan teóricamente limitadas por el mismo artículo 157.3 de la CE y que hay otras normas constitucionalmente más adecuadas para desplegar una financiación singular. 

De hecho, tengamos presente que incluso la financiación de régimen común también se detalla en una ley estatal ordinaria. Por tanto, una reforma de la LOFCA se podría desplegar o complementar, como ha sido habitual, con una modificación de esta ley. Esta última vía sería especialmente indicada si la dicha financiación singular se quisiera extender a las demás CC. AA. de régimen común, un ofrecimiento que el gobierno de Pedro Sánchez ya habría hecho.

Aunque las DA primera y segunda de la LOFCA remiten la regulación del concierto vasco y el convenio navarro a sus respectivos estatutos de autonomía, también conviene tener presente que tanto el concierto como el convenio se regulan por ley estatal ordinaria. Aun así, las leyes estatales que regulan el concierto y el convenio se amparan en la DA 1 de la CE y en el desarrollo de los respectivos estatutos de autonomía. A pesar de que el artículo 5 del EAC de 2006 fundamenta el autogobierno de Cataluña en los derechos históricos del pueblo catalán, el TC sostuvo que este precepto estatutario no se refiere, ni se puede referir, a derechos históricos que corresponden a los territorios forales en virtud de la mencionada DA. 

En cuanto a la cesión de tributos, incluida la cesión total, podrían usarse las tradicionales leyes de cesión de tributos del Estado a cada comunidad autónoma. Tradicionalmente, la LOFCA no traspasa directamente los tributos cedidos, sino que su cesión se vehicula con la aprobación de leyes de cesión de tributos del Estado a cada una de las CC. AA., habitualmente vía artículo 150.1 de la CE. Este precepto constitucional prevé que, en materias de competencia estatal, las Cortes Generales pueden atribuir a todas o a algunas de las CC. AA. la facultad de dictar normas legislativas dentro del marco de los principios, las bases, las directrices y los controles fijados por una ley estatal.

La vía del artículo 150.1 podría complementarse por la del artículo 150.2 de la CE, que establece que el Estado puede transferir o delegar a las CC. AA., mediante ley orgánica, facultades correspondientes a materias de titularidad estatal. Más allá de las facultades y garantías de autogobierno que otorga cada estatuto, el artículo 150.2 de la CE permite la transferencia o delegación de competencias estatales a CC. AA. concretas, generando un mecanismo para legitimar las asimetrías y dar flexibilidad a la constitución territorial española. Este precepto podría conectarse con el artículo 156.2 de la CE, que especifica que las CC. AA. pueden actuar como delegadas o colaboradoras del Estado en la recaudación, gestión y liquidación de los tributos estatales.

Llegados aquí, el lector puede preguntarse lo siguiente: si el TC ya desactivó las innovaciones del EAC de 2006, también en relación con la financiación, ¿por qué no lo haría también en esta ocasión? Más allá de las consideraciones de oportunidad e influencia política, las vías que acabamos de apuntar podrían ser revertidas por el Estado con más facilidad que si el pacto se intentara blindar a partir de reforma estatutaria. Es decir, la mayor facilidad de reversión unilateral por parte del Estado podría facilitar la aceptación constitucional de las vías propuestas a diferencia de la reforma del EAC, la cual exige seguir sus propios mecanismos de reforma, cosa que podría generar un efecto de congelación normativa o de indisposición por parte del legislador estatal.

Colofón

Se mantienen diferencias todavía enormes entre el tratamiento de Cataluña y el de los territorios vasco-navarros. Sin embargo, si el pacto en cuestión finalmente se implementa, probablemente estaríamos ante un tipo de “concierto solidario”. Pero las influencias no serían necesariamente unidireccionales. El diseño y la implementación de este tipo de convenio fiscal solidario podría servir para replantear los tradicionales modelos de concierto y convenio económico. 

En todo caso, los resultados del nuevo sistema de financiación dependerán de las interpretaciones y aplicaciones concretas de los principios de igualdad y solidaridad. Mientras que la igualdad interterritorial ha tenido y mantiene un papel muy significativo en el discurso político, en el ámbito jurídico predomina la solidaridad en la cuestión territorial. La nueva financiación singular para Cataluña ya prevé una solidaridad razonablemente condicionada y, en cuanto a la igualdad, el Estado de las autonomías posibilita y legitima asimetrías entre territorios. No toda diferencia o distinción conlleva un privilegio o una discriminación inconstitucional. Sólo serían inconstitucionales aquellos tratos favorables o desfavorables desprovistos de justificaciones legítimas, razonables o aceptables .

La trayectoria histórica que hemos repasado señala que Cataluña ha sido vanguardia, por no decir punta de lanza, en la evolución del régimen común del sistema de financiación autonómica. Esto indica que, a partir de la negociación bilateral, especialmente en momentos de debilidad de las fuerzas políticas llamadas a liderar el Gobierno central, se puede avanzar en la obtención de las llaves de la caja. La misma evolución histórica nos señala que las resistencias iniciales a menudo se superan a partir de la generalización de las consecuciones catalanas. Una lógica multilateral acaba prevaleciendo frente a la lógica bilateral inicial. Veremos qué pasa en esta ocasión.

Enlace al artículo de la RCDP: https://revistes.eapc.gencat.cat/index.php/rcdp/article/view/4355