DG MENA: una nova acció exterior europea pel Mediterrani?

El col·legi de comissaris de la segona Presidència Von der Leyen conté una innovació rellevant pel que fa a les relacions internacionals de la UE: la creació de la Comissària pel Mediterrani, la croata Dubravka Šuica, a càrrec de la nova Direcció General (DG) MENA. Fins a quin punt això pot significar la revalorització de les relacions amb els veïns del Nord d’Àfrica i Orient Mitjà? Estem davant d’un canvi important de l’acció exterior de la UE al Mediterrani?

Fins a la recent creació de la DG MENA, dins l’organigrama de la Comissió l’espai mediterrani quedava sota el gran paraigua de Veïnatge i Ampliació. Una sola Direcció General (DG NEAR) gestionava les relacions i el pressupost dedicat a països veïns i a països amb estatus de candidats a l’adhesió. D’aquesta manera, DG NEAR, des de 2004, s’ocupava dels Balcans, el Caucas, Europa de l’Est, Turquia, els països àrabs de la conca mediterrània i Israel. Sota un sol lideratge polític, la Política de Veïnatge (PEV) cap als països àrabs i països d’Europa de l’Est sense estatus de candidats, i la Política d’Ampliació, amb els països amb estatus de candidats, constituïen dos braços potents de l’acció exterior de la Comissió Europea. Ara, la nova DG MENA passa a ocupar-se exclusivament dels veïns àrabs del sud i d’Israel.

Durant vint anys, la lògica d’unir en una sola Direcció, DG NEAR, la cooperació amb veïns i veïns candidats era convertir les fronteres exteriors de la UE en un “ring of friends” amb incentius de cooperació similars negociats bilateralment a través d’Acord d’Associació. Aquest model, fruit de l’optimisme europeu que segueix l’adopció del Tractat de Lisboa, es posa en dubte en la post-Primavera Àrab i el post-Euromaidan. És així com passem al “ring of fire” de la cançó de Johnny Cash: “I fell into a burning ring of fire, La PEV went down, down, down, And the flames went higher”. L’annexió russa de Crimea el 2014 i la crisi migratòria de 2015 focalitzen l’atenció de la UE cap a l’est mentre que al sud els debats giren cada vegada més al voltant de la migració. El Mapa 1, produït el 2016 en un moment de canvi per la UE, mostra els països sota la PEV en taronja i els països candidats (Balcans i Turquia) en blau cel. Rússia no apareix com a “país veí” des de l’annexió de Crimea el 2014 i el Regne Unit encara és un estat membre, tot i que aquell any el Brexit guanyaria el referèndum.

La invasió total de Rússia a Ucraïna el 2022 encara reforça més la mirada cap a l’est fins al punt que l’organigrama de la Comissió amb DG NEAR, encarregada de les relacions amb tots els veïns (excepte els pertanyents a l’Associació Europea de Lliure Comerç, l’EFTA en anglès, veure Mapa 2), acaba per no reflectir el tractament diferenciat que a la pràctica existeix dins el gran paraigua de les Polítiques de Veïnatge i Ampliació. Mentre que els països del Veïnatge Est poden aspirar a passar de socis a estats candidats i a estats membres, la relació entre la UE i els països àrabs parteix d’una posició diferent, condicionada pel passat colonial. La creació de la DG MENA enfocada als països àrabs sota la Comissària pel Mediterrani Šuica, comporta també la conversió de la DG NEAR a DG ENEST (de Enlargement and the Eastern Neighbourhood), ara encarregada del procés d’adhesió i de les relacions amb els veïns de l’est exclusivament. Per tant, més que revalorar les relacions amb els països àrabs, els canvis a l’organigrama de la Comissió constaten la priorització de l’est per sobre del sud.

Comparant el Mapa 1 amb el Mapa 2, produït per Eurostat el 2024, s’aprecia aquest canvi. Des de 2023, Moldàvia, Ucraïna i Geòrgia són candidats i, per tant, salten de la Política de Veïnatge a la d’Ampliació. Així doncs, amb Bielorússia i Rússia fora de l’equació per la guerra, els únics països amb estatus de veïns a l’est són Armènia i Azerbaidjan, sent Armènia defensora de l’adhesió a la UE. Els països dels Balcans que no són membres de la UE, ja en són candidats o en el cas de Kosovo “potencialment” candidats. El Regne Unit sembla ara no caure en cap categoria, no és ni un país EFTA ni un veí sota DG ENEST.

Si al sud la frontera està fixada de forma indiscutible (al mapa 2 el Magreb només s’intueix) a l’est la UE té “una frontera mòbil”, el nostre propi Manifest Destiny. Això és així des que el 1987 el Marroc va demanar l’adhesió a la Comunitat Econòmica Europea (CEE) (al mateix temps que Turquia, amb estatus de candidat des de 1999) i es va rebutjar entrar en negociacions d’adhesió per considerar-lo un país no europeu. Pensar en aquest fet com a lògic ens portaria a passar per alt que Algèria va formar part de la Comunitat Europea del Carbó i de l’Acer (CECA) i de la Comunitat Econòmica Europea (CEE) fins a la independència el 1962. El mateix hauria passat amb el Sàhara Occidental i les seves dues províncies espanyoles si Espanya hagués entrat al mercat comú abans. Avui dia territoris africans com Ceuta i Melilla o “els territoris d’ultramar” francesos són considerats sol de la UE. 

La Carta de Nomenament de la Comissària Šuica parla de llegat i reptes compartits per ambdues ribes del mare nostrum. No obstant això, la memòria del passat colonial del qual ens parla el Mapa 3 no s’aborda, i la qüestió clau a la qual ha de fer front DG MENA segons l’encàrrec de la presidenta Von der Leyen torna a ser el control de la migració, ara amb més força que mai. La Comissió ha abraçat propostes de partits neofeixistes com els Fratelli d’Italia en prioritzar la signatura d’acords d’extradició expeditiva, la creació de hot spots de gestió de demandes d’asil fora de la UE (a la manera del Regne Unit amb Ruanda o Itàlia amb Albània) i punts de desembarcament de refugiats en ruta a la UE a països tercers. Tot i que els estats de la riba sud no tenen un gran interès a acceptar les demandes europees, clarament impopulars, s’avenen a pactar en aquesta dimensió en la mesura que poden utilitzar la carpeta migratòria per avançar els seus interessos en altres àrees. El Mapa 4 mostra les zones marítimes de Cerca i Salvament (SAR). La prioritat de la Comissió és desvincular l’estat responsable del rescat de la tramitació de les sol·licituds d’asil.

On sí que hi ha marge de convergència d’interessos entre sud i nord, tot i que en una situació d’interdependències desiguals, és en les inversions en infraestructura energètica. Al costat de la migració, la seguretat energètica és el segon pilar de l’acció exterior de la UE al Mediterrani, clau en la implementació del Pacte Verd Europeu i en l’estabilitat del sistema elèctric dels països mediterranis (com demostra la recent apagada a Espanya i l’ús de les interconnexions amb Marroc i França per remuntar el sistema). Això es reflecteix en la construcció d’interconnexions elèctriques com mostra el mapa de l’Associació Mediterrània d’Operadors Elèctrics (Med-TSO), organisme finançat per la Comissió. Les fletxes taronges que travessen el mar són projectes d’interconnexió submarina. A sobre del Mapa 5 cal també superposar les canonades de gas connectant Marroc i Algèria amb Espanya i Itàlia, els futurs plans de construcció de canonades per conduir hidrogen produït al sud cap al nord i el comerç marítim de gas natural liquat (GNL) i derivats del petroli entre les dues ribes del Mediterrani. Si l’exclusió s’imposa en el camp migratori, sembla que en el cas de l’energia la UE busca la integració per importar energia (verda o no) del sud, fet que té el risc de reproduir vells patrons extractivistes (neo-)colonials si la infraestructura es pensa exclusivament en termes de seguretat energètica o autonomia estratègica europees.

Tornant a la creació la DG MENA, una altra novetat consisteix a incloure dintre de les seves competències les relacions amb els països del Golf. La definició de Veïnatge Sud s’amplia considerablement donant sentit a l’acrònim de Middle East and North Africa (MENA). Així doncs, la Comissària Mediterrània ho serà en realitat de relacions amb els països àrabs i Israel (excepte Mauritània, considerat “veí de veïns”). Aquesta idea es reforça pel fet que Turquia, país mediterrani, però no àrab, és formalment candidat a l’adhesió, i per tant ara es troba dins de DG ENEST. També és el cas dels països dels Balcans no membres de la UE (on comencen i acaben els Balcans és motiu de llargues discussions). Podríem afirmar que són veïns mediterranis, però tractant-se de candidats a l’adhesió queden fora de l’òrbita de la DG MENA. La Comissària Šuica, croata d’origen, va inaugurar la seva cartera amb un discurs “mediterranista” des de la ciutat de Dubrovnik, de la qual va ser alcaldessa. Tanmateix, en l’exercici de les seves funcions tractarà abans amb l’Aràbia Saudí que amb Montenegro.

L’estratègia de la Comissió per la regió MENA s’acabarà de concretar en l’anomenat Pacte pel Mediterrani que s’està elaborant a través d’un procés de consulta amb autoritats i societat civil del sud. En un context de creixement de l’extrema dreta i la islamofòbia a la UE, la Comissió veu la necessitat d’augmentar la legitimitat de l’acció exterior europea a través de narratives positives. Una de les potes importants de l’encàrrec a la Comissària Šuica és precisament combatre els discursos “anti-UE”. D’aquesta manera es vol intentar la quadratura del cercle, segons Wikipedia “un problema geomètric proposat per matemàtics de la Grècia clàssica”, que eren una gent molt mediterrània. La Comissió es proposa endurir la frontera sud per donar resposta a les demandes polítiques internes, a la vegada que vol preservar l’aura cívica i civilitzadora d’una UE entesa com a poder normatiu, però vol fer-ho sense afrontar la qüestió espinosa del passat colonial, tot això mentre es cultiven interdependències energètiques amb el sud, però es busca l’autonomia estratègica europea, apostant per les energies renovables, però apropant la UE als països del Golf. En tot cas, els canvis a l’organigrama de la Comissió, en forma i contingut, semblen amagar un gir conservador coherent amb els resultats de les darreres eleccions al Parlament Europeu. Malgrat que ens pugui pesar, avui més que mai, la UE concep la Mediterrània com una frontera dura abans que espai d’intercanvi i patrimoni compartit.