pues que da y quita el decoro
y quebranta cualquier fuero,
poderoso caballero
es don Dinero.

(Francisco de Quevedo)

Els resultats de les eleccions catalanes del 2024 han conduït a un acord d’investidura entre socialistes i republicans que inclou la instauració d’un sistema de finançament singular per a Catalunya basat en la negociació bilateral amb l’Estat. El pacte concreta que el nou model de finançament s’hauria de formalitzar a principis del 2025 a través de la comissió bilateral Generalitat-Estat.

En virtut d’aquest model de finançament, la Generalitat gestionaria, recaptaria, liquidaria i inspeccionaria tots els impostos suportats a Catalunya, amb un increment substancial de les seves capacitats normatives. A més, l’aportació catalana a l’erari estatal hauria de satisfer el cost dels serveis que l’Estat presta a Catalunya i una contribució equitativa a la solidaritat interterritorial, sempre que hi hagi un esforç fiscal similar, i limitada pel principi d’ordinalitat.

Aquest acord i el canvi substancial que podria implicar ens va motivar a escriure un article, el qual s’ha publicat al número 69 de la Revista Catalana de Dret Públic. Presentarem, tot seguit, les tres grans qüestions que, segons el nostre article, fan possible la implementació del nou pacte per al finançament singular de Catalunya: (1) l’obertura i vaguetat de la constitució territorial; (2) l’evolució històrica del finançament autonòmic; i (3) la canalització jurídica del nou model de finançament.

1. L’obertura i vaguetat de la constitució territorial

Atès que la vigent Constitució espanyola (CE) de 1978 no imposa un sistema de finançament autonòmic concret, tant un model simètric com un d’asimètric en el qual l’Estat tingués una presència mínima per a garantir la coordinació i solidaritat interterritorials podria ser constitucional. Com en moltes de les qüestions relacionades amb l’organització territorial del poder, la CE estableix uns procediments i mecanismes per a configurar en posterioritat, de manera significativament oberta i possiblement asimètrica, el que s’anomena l’Estat de les autonomies.

A diferència d’altres ordenaments constitucionals d’inspiració federal, la CE no esmenta les comunitats autònomes (CA) que la formen, ans uns criteris oberts per a establir-les i regular-les. En un marc constitucional que admet una organització territorial molt diversa, és ben comprensible que les disposicions constitucionals, incloses les que regulen el finançament d’unes eventuals comunitats autònomes, siguin obertes, vagues o indeterminades.

El finançament és una qüestió clau per a gaudir d’autonomia real. L’article 156.1 de la CE disposa que les CA “gaudiran d’autonomia financera per a acomplir i exercir les seves competències”. D’altra banda, les esmentades coordinació i solidaritat interterritorials també resulten semblantment rellevants. Això sembla reflectir la típica tensió que trobem en sistemes federals o territorialment compostos: autonomia, diversitat i pluralisme territorial, per una banda, i unió, coordinació i solidaritat, per l’altra.

En efecte, el principi específic de coordinació fiscal (art. 156.1 CE) està intensament relacionat amb el principi general de solidaritat interterritorial, consagrat a l’article 2 de la CE, juntament amb els principis d’autonomia territorial i d’unitat nacional. Amb la coordinació es persegueix la cooperació i la integració de la diversitat. No convé veure la tensió que tractem com una patologia, ans ens l’hem de prendre amb certa naturalitat. A l’article també entrem en el controvertit debat sobre la solidaritat i la igualtat, tot procurant distingir la primera de la darrera. A més, reprenem la idea que es pot fer una defensa de l’autonomia territorial basada en el principi d’igualtat.

Certament, en contextos multinacionals o amb una diversitat territorial complexa, les diferències entre territoris són habituals i ben sovint poden ser legítimes. Convé no oblidar que la diversitat és un element intrínsec o inherent dels sistemes federals i descentralitzats, tal com també ha reconegut reiteradament el Tribunal Constitucional (TC) pel que fa a l’Estat autonòmic, un model territorial potencialment molt asimètric. 

Aquesta asimetria és manifesta pel que fa al finançament autonòmic, ja que coexisteixen dos models ben diferents: el foral i el comú. Mentre que el finançament de les CA de règim foral es regula pel concert basc i el conveni navarrès, l’autonomia de les CA de règim comú en l’àmbit financer es configura a partir de llurs estatuts d’autonomia i troba els seus límits en la Llei orgànica 8/1980 de finançament de les comunitats autònomes (LOFCA), la qual s’aprova en virtut de l’habilitació constitucional de l’article 157.3 de la CE.

Aquí trobem una nova tensió, entre la singularitat i bilateralitat de l’Estatut i la lògica multilateral de la LOFCA. Mentre que a la pràctica la LOFCA i la seva lògica han preponderat, també hauria estat possible una interpretació més equilibrada, atès que la disposició final de la LOFCA estableix que “les normes d’aquesta Llei són aplicables a totes les comunitats autònomes i s’han d’interpretar harmònicament amb les normes incloses en els estatuts respectius”. No ens trobem, doncs, davant d’una obligació d’interpretació dels estatuts d’autonomia conforme a la LOFCA, sinó més aviat una obligació d’interpretar de manera horitzontalment harmònica (en oposició a verticalment harmònica) les normes contingudes a les lleis en qüestió. En aquest mateix sentit, segons la disposició addicional (DA) 12 de l’Estatut d’autonomia de Catalunya (EAC), “les normes de la llei orgànica a què fa referència l’article 157.3 de la Constitució i les normes contingudes en aquest Estatut s’han d’interpretar harmònicament.”

En suma, la CE s’expressa en termes oberts i flexibles, sense definir un model de finançament concret per a les CA, ni tampoc prescriure la necessitat de desenvolupar un model general i únic per a totes aquestes. Dit això, sembla que el legislador orgànic estatal, sia via reforma de la LOFCA o de l’estatut d’autonomia respectiu, està cridat a intervenir per a traçar el sistema de finançament. Atès que els recursos són escassos i que poden sorgir desacords i conflictes entre territoris, resulta constitucionalment raonable que l’Estat tingui una mena de posició de garant en última instància de la coordinació i equitat del conjunt del sistema.

2. L’evolució històrica del finançament autonòmic

A partir d’una exploració ordenada cronològicament de les lleis més rellevants en matèria de finançament autonòmic, l’article mostra que el sistema de finançament comú ha evolucionat de manera gradual vers una major autonomia fiscal amb el lideratge de Catalunya en la conquesta negociada de recursos econòmics i competències tributàries, sobretot en moments de debilitat o necessitat de les forces polítiques cridades a liderar el govern central. 

El fet que Catalunya hagi estat motor de canvi del finançament autonòmic no ens hauria de sorprendre si tenim present que una raó clau per a adoptar una constitució territorial oberta era poder acomodar les demandes d’autogovern catalanes, sense impedir que altres territoris arribessin a obtenir règims i graus d’autonomia similars. Més enllà de l’obertura dels preceptes del títol VIII CE, l’acomodació basca, una altra de les qüestions constitucionals clau, es va canalitzar a partir de la DA 1, la qual possibilità una solució pactada a la carta i feta a mida.

Després d’haver gaudit d’un govern provisional preconstitucional, els estatuts d’autonomia del País Basc i de Catalunya foren els primers a ser aprovats per les Corts Generals el 1979. Ambdós estatuts van exercir gran influència en el desplegament de la resta d’autonomies, i sobretot el català pel que fa al finançament autonòmic de règim comú. Un pecat original en matèria de finançament de l’estatut català el trobem en el fet que, via DA 7, es va autosotmetre a allò que establís la llei orgànica referida a l’article 157.3 de la CE (és a dir, la LOFCA).

La combinació entre l’EAC de 1979 i la LOFCA de 1980 va generar una autonomia de baixa intensitat i depenent financerament de l’Estat. La proposta de reforma estatutària plantejada des de Catalunya l’any 2005 va intentar revertir això, però l’EAC aprovat per les Corts Generals el 2006 va ser molt menys ambiciós i quasi tota la seva força innovadora fou desactivada pel TC el 2010. Per bé que el sistema de finançament autonòmic comú ha evolucionat gradualment cap a una major autonomia financera, sobretot gràcies a les demandes i consecucions catalanes que repassem a l’article, aquesta creixent autonomia de despesa ha resultat contrarestada pels creixents costos de l’estat social assumits per les autonomies (especialment en sanitat, educació i serveis socials).

En definitiva, les successives modificacions de la LOFCA que han suposat ampliacions del sistema comú de finançament autonòmic han tingut pràcticament sempre el seu origen en demandes catalanes o iniciatives sorgides des de Catalunya, canvis que normalment s’han acabat aplicant al conjunt de CA de règim comú. Amb tot, l’impuls català ben sovint ha patit el que en podríem dir el fre multilateral. Tanmateix, quan aquest fre no ha pogut parar la inèrcia catalana, s’ha desencadenat una dinàmica multilateral que ha desembocat en una nova regulació general o un nou model comú.

Malgrat que es digui que Catalunya no té “la clau de la caixa”, la capacitat de certes forces polítiques catalanes d’arribar a pactes amb l’Estat amb la voluntat de millorar el finançament de la Generalitat, i de retruc el finançament autonòmic en el seu conjunt, ha estat significativa. Tot indica, doncs, que Catalunya té més possibilitats d’aconseguir les claus de la caixa: (1) quan les forces polítiques d’àmbit estatal necessiten el suport de forces catalanes per arribar o mantenir-se en el poder i, fins a cert punt, (2) quan aquestes darreres forces remen juntes cap a un objectiu compartit.

Tal com hem avançat, una lògica bilateral conviu en tensió amb una de multilateral. La primera es manifesta jurídicament en els estatuts d’autonomia, inclosa la seva aprovació i el seu esperit, així com en les lleis singulars de cessió de tributs. Aquesta lògica bilateral es posa de manifest políticament en els acords entre partits estatals i no estatals, sobretot quan els primers resten en una posició de debilitat, i també quan es vehiculen acords a través de les comissions mixtes entre l’Estat i les respectives CA. En contrast, la lògica multilateral s’observa en l’aprovació, l’esperit i les disposicions de la LOFCA i en la influència política del Consell de Política Fiscal i Financera. En general, múltiples resistències polítiques i jurídiques a l’acceptació de sistemes o mecanismes singulars estan impregnades d’una lògica multilateral que sovint apel·la a un controvertit principi d’igualtat.

3. La canalització jurídica del nou model de finançament

Atesa la preeminència que el legislador estatal i la jurisprudència constitucional han atribuït a la LOFCA, seria lògic que aquesta llei orgànica habilités a través de disposició addicional l’establiment d’un finançament singular per a Catalunya. Si es volgués assegurar encara més la constitucionalitat de la singularitat, es podrien regular els trets i procediments essencials d’aquest finançament singular en la disposició en qüestió. Aquesta regulació inclosa en la LOFCA no hauria de ser detallada, atès que les seves funcions resten teòricament limitades pel mateix article 157.3 de la CE i que hi ha altres normes constitucionalment més adequades per a desplegar un finançament singular. 

De fet, tinguem present que fins i tot el finançament de règim comú també es detalla en una llei estatal ordinària. Per tant, una reforma de la LOFCA es podria desplegar o complementar, com ha estat habitual, amb una modificació d’aquesta llei. Aquesta darrera via seria especialment indicada si el dit finançament singular es volgués estendre a la resta de CA de règim comú, un oferiment que el govern de Pedro Sánchez ja hauria fet.

Per bé que les DA primera i segona de la LOFCA remeten la regulació del concert basc i el conveni navarrès als seus respectius estatuts d’autonomia, també convé tenir present que tant el concert com el conveni es regulen per llei estatal ordinària. Tanmateix, les lleis estatals que regulen el concert i el conveni s’emparen en la DA 1 de la CE i en el desenvolupament dels respectius estatuts d’autonomia. Tot i que l’article 5 de l’EAC de 2006 fonamenta l’autogovern de Catalunya en els drets històrics del poble català, el TC va sostenir que aquest precepte estatutari no es refereix, ni es pot referir, a drets històrics que corresponen als territoris forals en virtut de l’esmentada DA. 

Pel que fa a la cessió de tributs, inclosa la cessió total, es podrien usar les tradicionals lleis de cessió de tributs de l’Estat a cada CA. Tradicionalment, la LOFCA no traspassa directament els tributs cedits, sinó que la seva cessió es vehicula amb l’aprovació de lleis de cessió de tributs de l’Estat a cadascuna de les CA, habitualment via article 150.1 de la CE. Aquest precepte constitucional preveu que, en matèries de competència estatal, les Corts Generals poden atribuir a totes o a algunes de les CA la facultat de dictar normes legislatives dins del marc dels principis, les bases, les directrius i els controls fixats per una llei estatal.

La via de l’article 150.1 es podria complementar per la de l’article 150.2 de la CE, el qual estableix que l’Estat pot transferir o delegar a les CA, mitjançant llei orgànica, facultats corresponents a matèries de titularitat estatal. Més enllà de les facultats i garanties d’autogovern que atorga cada estatut, l’article 150.2 de la CE permet la transferència o delegació de competències estatals a CA concretes, tot generant un mecanisme per a legitimar les asimetries i donar flexibilitat a la constitució territorial espanyola. Aquest precepte es podria connectar amb l’article 156.2 de la CE, el qual especifica que les CA poden actuar com a delegades o col·laboradores de l’Estat en la recaptació, gestió i liquidació dels tributs estatals.

Arribats aquí, el lector es pot preguntar el següent: si el TC ja va desactivar les innovacions de l’EAC de 2006, també pel que fa al finançament, per què no ho faria també en aquesta ocasió? Més enllà de les consideracions d’oportunitat i influència política, les vies que acabem d’apuntar podrien ser revertides per l’Estat amb més facilitat que si el pacte s’intentés blindar a partir de reforma estatutària. És a dir, la major facilitat de reversió unilateral per part de l’Estat podria facilitar l’acceptació constitucional de les vies proposades a diferència de la reforma de l’EAC, la qual exigeix seguir els seus propis mecanismes de reforma, cosa que podria generar un efecte de congelació normativa o d’indisposició per part del legislador estatal.

Cloenda

Romanen diferències encara enormes entre el tractament de Catalunya i el dels territoris basconavarresos. Tanmateix, si el pacte en qüestió finalment s’implementa, probablement estaríem davant d’una mena de “concert solidari”. Però les influències no serien necessàriament unidireccionals. El disseny i la implementació d’aquesta mena de conveni fiscal solidari podria servir per a replantejar els tradicionals models de concert i conveni econòmic. 

En tot cas, els resultats del nou sistema de finançament dependran de les interpretacions i aplicacions concretes dels principis d’igualtat i solidaritat. Mentre que la igualtat interterritorial ha tingut i manté un paper molt significatiu en el discurs polític, en l’àmbit jurídic predomina la solidaritat en la qüestió territorial. El nou finançament singular per a Catalunya ja preveu una solidaritat raonablement condicionada i, pel que fa a la igualtat, l’Estat de les autonomies possibilita i legitima asimetries entre territoris. No tota diferència o distinció comporta un privilegi o una discriminació inconstitucional, ans només aquells tractes favorables o desfavorables desproveïts de justificacions legítimes, raonables o acceptables serien inconstitucionals.

La trajectòria històrica que hem resseguit assenyala que Catalunya ha estat capdavantera, per no dir la punta de llança, en l’evolució del règim comú del sistema de finançament autonòmic. Això indica que, a partir de la negociació bilateral, especialment en moments de debilitat de les forces polítiques cridades a liderar el govern central, es pot avançar en l’obtenció de les claus de la caixa. La mateixa evolució històrica ens assenyala que les resistències inicials sovint se superen a partir de la generalització de les consecucions catalanes. Una lògica multilateral acaba prevalent enfront de la lògica bilateral inicial. Veurem què passa en aquesta ocasió.

Enllaç a l’article de la RCDP: https://revistes.eapc.gencat.cat/index.php/rcdp/article/view/4355