El Tribunal Constitucional Alemán pone en tela de juicio el Derecho de la UE

El 5 de mayo pasado, pocos días antes del 70º aniversario de la Declaración Schuman, el Tribunal Constitucional Federal Alemán (Bundesverfassungsgericht, en adelante ‘BverfG’) dictó una sentencia relativa al Programa de Compras del Sector Público (PSPP) del Banco Central Europeo (BCE) a punto de provocar una crisis institucional de gran calado. Si bien esta sentencia tendrá efectos económicos, políticos y jurídicos, aquí nos centraremos únicamente en algunos de los efectos que pueda tener sobre el proceso de integración jurídica europea.

Contexto

En primer lugar, conviene recordar el contexto del asunto. Para hacer frente a la crisis económica de la Eurozona, el BCE adoptó una serie de medidas, entre las cuales destaca el PSPP, un programa que le ha permitido comprar deuda pública en los mercados secundarios a pesar de la prohibición recogida en los Tratados europeos de adquirir deuda pública directamente a los Estados miembros. No obstante, determinados sectores políticos alemanes no aceptaron dichas medidas y el asunto llegó al BverfG. Fundamentalmente, los demandantes alegaban que las medidas adoptadas por el BCE exceden su mandato en cuanto quebrantan el reparto de competencias consagrado en los Tratados según el cual la política monetaria es una competencia exclusiva de la Unión mientras la política económica y presupuestaria pertenece a los Estados miembros. Además, según ellos, las medidas violan el principio democrático consagrado en la Ley Fundamental alemana por atentar contra la identidad constitucional alemana.

El BverfG planteó entonces una cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia de la UE (TJUE) a fin de determinar si la Decisión 2015/774 del BCE de 4 de marzo de 2015 relativa al PSPP vulneraba el Derecho de la UE, al exceder el BCE su mandato sobre la política monetaria e invadir las competencias económicas de los Estados miembros. El TJUE consideró en su sentencia Weiss del 11 de diciembre de 2018 (asunto C‑493/17) que el BCE no había cometido un error manifiesto de apreciación del Derecho de la UE, y confirmó la validez de las medidas adoptadas por el BCE.

La respuesta del BverfG

La sentencia del 5 de mayo interviene en respuesta a la sentencia Weiss del TJUE. Por primera vez, el BverfG declara la sentencia Weiss del TJUE y el PSPP ultra vires al considerar que tanto el TJUE como el BCE han vulnerado el reparto de competencias entre la Unión y los Estados miembros. Tras afirmar que el control judicial del PSPP por parte del TJUE no era comprensible desde un punto de vista metodológico y por tanto objetivamente arbitrario, el BverfG entra a analizar el PSPP. Aquí, concluye que el BCE excedió su mandato al haber perseguido objetivos de política monetaria sin prestar la suficiente atención a sus efectos sobre la política económica, competencia de los Estados miembros. El PSPP es por tanto un acto ultra vires del BCE porque éste no demostró su proporcionalidad.

Finalmente, el BverfG exige que el Gobierno federal y el Bundestag adopten las medidas necesarias para asegurarse de que el BCE reevalúe el PSPP de acuerdo con el principio de proporcionalidad. Asimismo, la Bundesbank no debe participar a la implementación del PSPP al cabo de una fase transitoria de tres meses, salvo si el Consejo de Gobierno del BCE adopta otra decisión suficientemente razonada que demuestre de manera comprensible que se ha respetado el principio de proporcionalidad.

Se podría pensar que la decisión tiene consecuencias jurídicas limitadas. Primero, porque no es la primera vez que un tribunal nacional desoye una sentencia del TJUE^[1], y ello no llego a comprometer los fundamentos del Derecho de la UE. Segundo, porque la sentencia no puede imponer obligaciones al BCE, el cual sigue vinculado a la sentencia Weiss del TJUE.Sin embargo, se debería de tomar en serio, por el contexto en el que se publica, y por su órgano de procedencia, el BverfG, un tribunal que se beneficia de un aura especial en el espacio constitucional europeo.

Un precedente peligroso para el ordenamiento jurídico de la Unión

Esta sentencia podría enmarcarse en el pluralismo constitucional, una teoría según la cual no es el Derecho de la UE el que establece los principios que permiten definir las relaciones entre su ordenamiento jurídico y los ordenamientos nacionales; en cambio, todas las perspectivas sobre este asunto, sea la europea o las nacionales, son igual de válidas^[2]. Así pues, la cuestión de la primacía del Derecho de la UE podría permanecer una cuestión abierta ad vitam eternam y se vería afectada por las reservas emitidas por los tribunales constitucionales nacionales^[3].

En este sentido, parece razonable que los tribunales constitucionales nacionales opongan algunos límites ante la eventualidad de un cambio estructural de competencias a nivel europeo, ya que la UE no es un Estado federal sino una unión de Estados. No obstante, resulta desconcertante ver cómo se ha aplicado al presente asunto y parece legítimo preguntarse si el hecho de que el TJUE se haya limitado a un control judicial restringido reviste la gravedad suficiente para considerar que el TJUE ha excedido su mandato y vulnerado el principio de atribución.

Así pues, esta sentencia pone de relieve los peligros derivados del pluralismo constitucional, una teoría que, llevada a su extremo, puede debilitar los fundamentos del Derecho de la UE. Con esta sentencia, el BverfG cuestiona la autoridad del TJUE como último intérprete del Derecho de la UE. No obstante, si cada Estado puede determinar cómo se ha de interpretar el Derecho de la UE, resulta difícil asegurar su uniformidad en todo su territorio, e in fine, su propia existencia.

Esto es especialmente relevante en el contexto actual de deterioro del Estado de Derecho. En efecto, el TJUE se ha enfrentado a las autoridades nacionales para garantizar la independencia del poder judicial en Polonia y Hungría, así que la sentencia del BverfG parece una oportunidad para restar legitimidad al TJUE. Las reacciones no han tardado, y las autoridades polacas y húngaras ya han afirmado que los tribunales constitucionales nacionales tienen la última palabra. Es cierto que la sentencia del BverfG no se sitúa al mismo nivel de enfrentamiento, pues – con sus defectos – pretende mejorar el funcionamiento y la legitimidad democrática del BCE. No obstante, no se puede obviar su instrumentalización por parte de las autoridades polacas.

¿Hacia un recurso de incumplimiento?

Queda por ver cuál será el impacto real de esta sentencia: si quedará en el olvido como una sentencia desafortunada, o si representará un momento constitucional importante en la historia de la integración europea.

A corto plazo, se está analizando la oportunidad de iniciar un recurso de incumplimiento. El 8 de mayo, el TJUE emitió un comunicado recordando algunos principios esenciales del Derecho de la Unión: que los jueces nacionales deben cumplir las sentencias dictadas con carácter prejudicial, que el TJUE es el único órgano jurisdiccional competente para pronunciarse acerca de la validez de los actos de las instituciones europeas y que una eventual divergencia “entre los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros en cuanto a la validez de dichos actos pueden llegar a comprometer la unidad del ordenamiento jurídico de la Unión y perjudicar la seguridad jurídica”. Posteriormente, en otro comunicado, la presidenta de la Comisión Europea Ursula Van der Leyen recordó el principio de primacía del Derecho de la UE y señaló que los servicios de la Comisión estaban analizando los próximos pasos a seguir, incluida la posibilidad de iniciar un recurso de incumplimiento en virtud del artículo 258 TFUE.

Si bien un recurso de incumplimiento contra una sentencia de uno de los tribunales constitucionales más respetados de Europa puede parecer extrema, permitiría restablecer la seguridad jurídica y enviaría una señal importante a todas las autoridades nacionales, especialmente en Polonia y Hungría.

En cualquier caso, un recurso de incumplimiento no impedirá la necesaria reflexión institucional, no solamente sobre el papel y funcionamiento del BCE, pero también sobre la mejor forma de garantizar el principio de primacía del Derecho de la UE. La Conferencia sobre el futuro de Europa prevista este año constituye una oportunidad en este sentido que se debería de aprovechar. 

^[1] Sobre este aspecto, veáse: Julio Baquero Cruz,“Against Constitutional Pluralism”, What’s Left of the Law of Integration? Decay and Resistance in European Union Law, Oxford University Press (2018), pp. 27-52.

^[2] Ibid.

^[3] Ibid., p. 40.