La supressió de la sedició: una reforma necessària en unes condicions desfavorables

El Govern d’Espanya ha anunciat una reforma penal, que es tramitarà al Parlament a partir d’una proposició de llei dels Grups socialista i d’Unidas Podemos, per la qual se suprimirà el delicte de sedició i es crearà una forma agreujada del delicte de desordres públics. Crida l’atenció que la proposició arribi tan tard, anys després que alguns experts i fins i tot actors polítics havien introduït al debat públic la necessitat d’una reforma. També és remarcable que l’anunci aparegui ara com una concessió en un diàleg polític, quan els principals dirigents socialistes de l’Estat fa anys que devien tenir coll avall que la reforma legal acabaria arribant. Calia administrar bé el temps i oferir-ho, en el moment adequat, com una contraprestació en un procés de negociació.

No és una sorpresa, lamentablement, que les reformes penals estiguin sotmeses a les dinàmiques de la política, entesa aquí en el sentit menys noble de la paraula, ja que és òbvia la naturalesa política del Dret penal. Tanmateix, des de la perspectiva d’un observador amb voluntat de contribuir a una conducció racional de les lleis penals, el que caldria fer patent en aquest moment és, sobretot, que la supressió del delicte de sedició era ja necessària abans del procés independentista a Catalunya.  Ara veiem els problemes que comporta no emprendre les reformes fora de conjuntures que fan molt difícil el debat racional; especialment, comptant amb alguns actors que, agradi o no, hi són.

Les raons de la supressió (deixo a banda els motius subjectius dels impulsors) s’han explicat de manera reiterada: no hi ha una figura equiparable als països de l’entorn, la paraula sedició té una història i una connotació autoritària, les penes són desmesurades i la descripció de la conducta no té prou garanties de determinació. Això ja fa molt temps que se sabia.  És cert, també, que no hi havia hagut propostes concretes de reforma que haguessin tingut ressò i un suport ampli, fins que el Grup d’estudis de política criminal va elaborar una proposta alternativa a la llei vigent de tots els delictes contra les institucions de l’Estat, signada per un grup extens de professors de Dret penal, jutges i fiscals.

La iniciativa actual, anunciada pel govern, fa un pas en la bona direcció, però, un cop més, és preocupant que, amb el temps que hi ha hagut, no s’hagi optat per una reforma més extensa, que hagi comprès, també, la reforma del delicte de rebel·lió. Aquesta figura té una estructura que és filla de la resposta penal prevista al segle XIX contra els aixecaments militars i ha arribat fins a nosaltres amb algunes modificacions poc profundes. Una d’elles, la introducció, al Codi penal de 1995, de l’exigència que l’alçament públic hagi de ser violent. Els qui van defensar la conveniència d’afegir aquesta exigència (així ho feien palès en el debat parlamentari diputats com Pilar Rahola o Diego López Garrido) creien que d’aquesta manera s’evitava el risc de criminalitzar accions com una declaració d’independència d’una part del territori de l’Estat. La reforma no va impedir, però, que l’octubre de 2017, la Fiscalia optés per la qualificació de l’actuació dels líders independentistes com a rebel·lió i el Tribunal Suprem, tot i evitar finalment la condemna per aquest delicte, en la sentència de 14 d’octubre de 2019 va voler deixar constància que els condemnats per sedició havien obrat amb violència, encara que no es pogués considerar els fets com a rebel·lió perquè els mitjans, tot i ser violents, no eren idonis per assolir l’objectiu de la independència. La qualificació de l’independentisme com a violent era clau pel tribunal, per poder connectar emocionalment amb la sensibilitat d’un ampli de la societat espanyola, quan la condemna era per sedició i no per rebel·lió.

Un legislador racional abordaria, amb la serenitat necessària, tots els elements del conjunt de delictes contra l’ordre constitucional, les institucions de l’Estat i l’ordre públic, com ho ha fet la proposta del Grup d’estudis de política criminal, en què es redefineix la rebel·lió com a “insurrecció armada per a subvertir l’ordre constitucional democràtic”. Això evita posar l’accent en l’alçament i en el concepte de violència, que la pràctica judicial ha demostrat que no contenia la garantia de limitació de l’àmbit de la conducta punible que el legislador va creure que aportava. A més, si el pes de la reforma es pretén que caigui en la tipificació dels desordres públics, cal no oblidar els dèficits de l’actual configuració d’aquests delictes, especialment després de la reforma de 30 de març 2015, en què se’ls va donar un caire més repressiu i poc garantista, alhora que s’aprovava la (encara no derogada) Llei Orgànica 4/2015, de seguretat ciutadana.

Per acabar, crec que és necessària una reflexió sobre les dificultats de la comparació internacional. És comú recórrer a l’exemple d’altres països europeus per posar en relleu que el Codi penal espanyol no està alineat amb el que seria un model legal més modern i democràtic. Certament, no hi ha als països veïns un delicte anomenat de sedició, però tampoc no hi ha figures delictives equiparables als desordres públics del Codi espanyol. La comparació té una complexitat que no es pot negligir, perquè el que cal comparar són sistemes complets de normes, no preceptes legals o marcs penals concrets, i el sistema penal està integrat, a més de les lleis, per la interpretació que en fan els tribunals i pel context social i polític en què aquests prenen decisions. Caldrà veure quina rellevància podran tenir els arguments de tipus comparatiu en el procés legislatiu, però l’ambient en què es tramitarà la proposició de llei no permet pronosticar que els parlamentaris s’abstreguin dels condicionaments de la difícil conjuntura política actual.

El Gobierno de España ha anunciado una reforma penal, que se tramitará en el Parlamento a partir de una proposición de ley de los Grupos socialista y de Unidas Podemos, por la que se suprimirá el delito de sedición y se creará una forma agravada del delito de desórdenes públicos. Llama la atención que la proposición llegue tan tarde, años después de que algunos expertos e incluso actores políticos habían introducido en el debate público la necesidad de una reforma. También es remarcable que el anuncio aparezca ahora como una concesión en un diálogo político, cuando los principales dirigentes socialistas del Estado llevan años debiendo tener cuello abajo que la reforma legal acabaría llegando. Había que administrar bien el tiempo y ofrecerlo, en el momento adecuado, como una contraprestación en un proceso de negociación.

No es una sorpresa, lamentablemente, que las reformas penales estén sometidas a las dinámicas de la política, entendida aquí en el sentido menos noble de la palabra, puesto que es obvia la naturaleza política del Derecho penal. Sin embargo, desde la perspectiva de un observador con voluntad de contribuir a una conducción racional de las leyes penales, lo que debería hacerse patente en este momento es, sobre todo, que la supresión del delito de sedición era ya necesaria antes del proceso independentista en Cataluña. Ahora vemos los problemas que comporta no acometer las reformas fuera de coyunturas que hacen muy difícil el debate racional; especialmente, contando con algunos actores que, guste o no, están ahí.

Las razones de la supresión (dejo aparte los motivos subjetivos de los impulsores) se han explicado de forma reiterada: no hay una figura equiparable en los países del entorno, la palabra sedición tiene una historia y una connotación autoritaria, las penas son desmedidas y la descripción de la conducta no tiene suficientes garantías de determinación. Esto hace ya mucho tiempo que se sabía. Es cierto, también, que no había habido propuestas concretas de reforma que hubieran tenido eco y un amplio apoyo, hasta que el Grupo de estudios de política criminal elaboró ​​una propuesta alternativa a la ley vigente de todos los delitos contra las instituciones del Estado, firmada por un grupo extenso de profesores de Derecho penal, jueces y fiscales.

La iniciativa actual, anunciada por el gobierno, da un paso en la buena dirección, pero, una vez más, es preocupante que, con el tiempo que ha habido, no se haya optado por una reforma más extensa, que haya comprendido, también, la reforma del delito de rebelión. Esta figura tiene una estructura que es hija de la respuesta penal prevista en el siglo XIX contra los levantamientos militares y ha llegado a nosotros con algunas modificaciones poco profundas. Una de ellas, la introducción, en el Código Penal de 1995, de la exigencia de que el levantamiento público deba ser violento. Quienes defendieron la conveniencia de añadir esta exigencia (así lo ponían de manifiesto en el debate parlamentario diputados como Pilar Rahola o Diego López Garrido) creían que de esta manera se evitaba el riesgo de criminalizar acciones como una declaración de independencia de parte del territorio del Estado. Sin embargo, la reforma no impidió que, en octubre de 2017, la Fiscalía optara por la calificación de la actuación de los líderes independentistas como rebelión y el Tribunal Supremo, pese a evitar finalmente la condena por este delito, en la sentencia de 14 de octubre de 2019 quiso dejar constancia de que los condenados por sedición habían obrado con violencia, aunque no pudiera considerarse los hechos como rebelión porque los medios, a pesar de ser violentos, no eran idóneos para alcanzar objetivo de la independencia. La calificación del independentismo como violento era clave para el tribunal, para poder conectar emocionalmente con la sensibilidad de un amplio de la sociedad española, cuando la condena era por sedición y no por rebelión.

Un legislador racional abordaría, con la necesaria serenidad, todos los elementos del conjunto de delitos contra el orden constitucional, las instituciones del Estado y el orden público, como lo ha hecho la propuesta del Grupo de estudios de política criminal, en la que se redefine la rebelión como “insurrección armada para subvertir el orden constitucional democrático”. Esto evita poner el acento en el levantamiento y en el concepto de violencia, que la práctica judicial ha demostrado que no contenía la garantía de limitación del ámbito de la conducta punible que el legislador creyó aportar. Además, si el peso de la reforma se pretende que caiga en la tipificación de los desórdenes públicos, no hay que olvidar los déficits de la actual configuración de estos delitos, especialmente después de la reforma de 30 de marzo 2015, en que se les dio un cariz más represivo y poco garantista, a la vez que se aprobaba la (aún no derogada) Ley Orgánica 4/2015, de seguridad ciudadana.

Por último, creo que es necesaria una reflexión sobre las dificultades de la comparación internacional. Es común recurrir al ejemplo de otros países europeos para poner de relieve que el Código Penal español no está alineado con lo que sería un modelo legal más moderno y democrático. Ciertamente, no existe en los países vecinos un delito llamado de sedición, pero tampoco existen figuras delictivas equiparables a los desórdenes públicos del Código español. La comparación tiene una complejidad que no se puede descuidar, porque lo que hay que comparar son sistemas completos de normas, no preceptos legales o marcos penales concretos, y el sistema penal está integrado, además de las leyes, por la interpretación que los hacen tribunales y por el contexto social y político en el que éstos toman decisiones. Habrá que ver qué relevancia podrán tener los argumentos de tipo comparativo en el proceso legislativo, pero el ambiente en el que se tramitará la proposición de ley no permite pronosticar que los parlamentarios se abstraigan de los condicionamientos de la difícil coyuntura política actual.