La plusvalía municipal, ¿cuestión arreglada?

Dicho y hecho, el Consejo de Ministros ya ha “arreglado” lo de la plusvalía municipal, tal y como anunció la ministra de Hacienda María Jesús Montero. Cuatro años y dos gobiernos después de la anterior sentencia del Tribunal Constitucional 59/2017, de 11 de mayo, que ya conminaba al legislador a arreglar esta cuestión, por fin se ha producido la, ahora, imprescindible reforma legal del Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana (IIVTNU), más conocido como la plusvalía municipal. Con la publicación del reciente Real Decreto-ley 26/2021, se quiere subsanar la declaración de inconstitucionalidad dictada por el Tribunal Constitucional mediante la Sentencia 182/2021 del pasado 26 de octubre de 2021.

¿Cómo se calcula el impuesto?

El Gobierno ha mantenido el impuesto y se ha decantado por un sistema “a la carta” de tributación, permitiendo al contribuyente, a partir de ahora, que elija la opción que le sea más favorable entre aplicar una nueva fórmula sobre el valor catastral, que dicen que tendrá en cuenta los vaivenes del mercado inmobiliario, y comparar los valores reales de compraventa del inmueble, de modo que, si con el paso del tiempo no se ha producido un incremento de valor, el ayuntamiento no podrá exigir el impuesto. Como novedad, a partir de ahora también se podrán gravar las transmisiones producidas en menos de un año, entre les cuales se sitúan las meramente especulativas.

Concretamente, la doble fórmula para calcular este impuesto se configura, por un lado, en un sistema objetivo de cálculo de la base imponible que consiste en aplicar al valor catastral del inmueble en el momento de la transmisión un coeficiente en función de los años de antigüedad del mismo en el patrimonio del transmitente y sobre el cual se aplicará a su vez un tipo impositivo máximo del 30%, según haya acordado el ayuntamiento mediante la ordenanza fiscal correspondiente.

Por otro lado, se establece un método de cálculo de la base imponible sobre la plusvalía real que consiste en comparar los valores declarados en las escrituras de adquisición y transmisión de dicho inmueble, aplicándose al resultado, en el caso de inmuebles con construcciones, el porcentaje que represente el valor catastral del suelo sobre el total del valor catastral del inmueble. El resultado será, en todo caso, la base imponible del impuesto sobre la cual se aplicará el tipo impositivo máximo del 30%.

En este punto, es cuando el contribuyente podrá elegir la opción más favorable, ya que finalmente se gravará la menor base imponible obtenida por los dos métodos de cálculo. De esta forma, se pretende salvar la declaración de inconstitucionalidad del impuesto, ya que se da la opción al contribuyente de poder gravar el incremento de valor del inmueble realmente obtenido.

Algunas controversias de la «nueva» plusvalía

Como se suele decir, el papel todo lo aguanta, y estoy convencido de que la nueva regulación de la plusvalía municipal nace con la voluntad de solventar todos los problemas pasados y, sobre todo, situar dentro de la Constitución a uno de los impuestos más importantes de las corporaciones locales. Sin embargo, el mantenimiento de una fórmula objetiva, por muchos coeficientes y revisiones que se le apliquen, no parece que vaya a solventar el problema de base del método de cálculo y, con el paso del tiempo, es probable que vuelva a presentar problemas similares a los de la anterior fórmula.

En este sentido, el hecho de poder comparar el resultado de la nueva fórmula con la ganancia o pérdida real por la venta del inmueble parece ser la gran solución. Sin embargo, dicha solución resulta cuanto menos extraña, ya que, si lo constitucional es gravar el verdadero incremento de valor que se ha producido, si es que se ha producido, ¿por qué seguir utilizando un método objetivo? Parece que la elección del importe más favorable por parte del contribuyente, sea cual sea el método usado, obedece más a buscar la aceptación implícita del pago del impuesto y alejar la posibilidad de su impugnación. ¿Cómo sino se entiende la posibilidad de que, si la ganancia real supera la cuota resultante de la nueva fórmula, entonces sea posible seguir aplicando dicha fórmula y tributar por una cuota inferior a la resultante del incremento real?

Pero esta no es la única controversia que la reforma suscita. La utilización de la figura del real decreto-ley para aprobar la misma ya ha sido cuestionada, no tanto por ver si la “extraordinaria y urgente necesidad” que la Constitución exige se daría en este caso, sino atendiendo al apartado primero del art. 86 del texto constitucional que impide el uso de los decretos-leyes cuando afecten “al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I, al régimen de las Comunidades Autónomas ni al Derecho electoral general”. En este sentido, y según doctrina del propio Tribunal Constitucional, el deber de los ciudadanos de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos (art. 31 CE), sobre el que se edifica el sistema tributario, formaría parte de los deberes señalados. No obstante, dicha prohibición no sería absoluta, sólo cuando el decreto-ley no altere “ni el régimen general ni aquellos elementos esenciales de los tributos que inciden en la determinación de la carga tributaria”, es decir, cuando no se trate de un impuesto relevante y no se altere un aspecto esencial del mismo, ya que entonces sí afectaría al citado deber. En cualquier caso, la vía de una posible impugnación ya está servida.

Por otra parte, el fallo de la propia sentencia también ha suscitado polémica en cuanto a sus efectos y alcance. En primer lugar, dispone la sentencia que “la declaración de inconstitucionalidad y nulidad de los arts. 107.1, segundo párrafo, 107.2.a) y 107.4 TRLHL supone su expulsión del ordenamiento jurídico, dejando un vacío normativo sobre la determinación de la base imponible que impide la liquidación”. Y, en segundo lugar, también dispone que “no pueden considerarse situaciones susceptibles de ser revisadas con fundamento en la presente sentencia aquellas obligaciones tributarias devengadas por este impuesto que, a la fecha de dictarse la misma, hayan sido decididas definitivamente mediante sentencia con fuerza de cosa juzgada o mediante resolución administrativa firme. A estos exclusivos efectos, tendrán también la consideración de situaciones consolidadas (i) las liquidaciones provisionales o definitivas que no hayan sido impugnadas a la fecha de dictarse esta sentencia y (ii) las autoliquidaciones cuya rectificación no haya sido solicitada ex art. 120.3 LGT a dicha fecha”.

Según el art. 164.1 de la Constitución, las sentencias del Tribunal Constitucional se publicarán en el Boletín Oficial del Estado (BOE) y tienen el valor de cosa juzgada a partir del día siguiente de su publicación. En el mismo sentido, el art. 38.Uno de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional dispone que las “sentencias recaídas en procedimientos de inconstitucionalidad tendrán el valor de cosa juzgada, vincularán a todos los Poderes Públicos y producirán efectos generales desde la fecha de su publicación en el «Boletín Oficial del Estado»”. Así pues, se podría concluir que los artículos declarados inconstitucionales continúan en vigor hasta la fecha de la publicación de la sentencia en el BOE, que a día de hoy aún no se ha producido. Por tanto, los ayuntamientos podrían seguir recaudando este impuesto aplicando la anterior norma hasta el día de la entrada en vigor del citado Real Decreto-ley 26/2021, el corriente 9 de noviembre, que ha adaptado los artículos declarados inconstitucionales y permite retomar la exigencia y recaudación del IIVTNU. En cambio, si atendemos al literal de la sentencia, podría interpretarse que, desde la fecha en qué se dictó, el 26 de octubre, hasta la fecha de la entrada en vigor de la modificación legislativa, el 9 de noviembre, no sería posible recaudar el impuesto por no ser aplicables los artículos que determinaban el cálculo de la cuota, generando una nueva vía de impugnación para tales supuestos.

En cuanto a la posible revisión de los actos celebrados con fecha anterior a la sentencia de declaración de inconstitucionalidad, y a pesar del tenor literal de la misma, resulta discutible poder considerar como situaciones no susceptibles de revisión aquellas en las que se encuentren los sujetos pasivos del impuesto que hubieran presentado un recurso en contra de la liquidación o una petición de revisión de la autoliquidación antes de la publicación de la sentencia en el BOE, dado que sería ese momento desde cuando la declaración de inconstitucionalidad tendría el valor de cosa juzgada. Aunque tales recursos o revisiones no podrían basarse en dicha sentencia, sí que podrían invocar cuestiones de vulneración de la capacidad económica o de confiscatoriedad que tendrían que ser cuanto menos atendidas. No obstante, el Tribunal Constitucional también ha considerado en determinadas ocasiones como situaciones consolidadas, no susceptibles de revisión por razón de la declaración de inconstitucionalidad, no solo aquellas que gozan de la fuerza de cosa juzgada, sino también las situaciones firmes administrativas y las autoliquidaciones que hasta ese momento no hubieran sido objeto de rectificación por exigencia del principio de seguridad jurídica (ver las SSTC 45/1989 y 60/2015). En cualquier caso, se abre otra puerta a posibles recursos.

A la vista de todo lo expuesto, no parece que la cuestión de la plusvalía municipal haya quedado completamente “arreglada”. Lo que sí queda bastante claro es que, a pesar de haberse exigido durante más de 30 años un impuesto finalmente declarado inconstitucional, no se va a permitir su devolución a nadie que no hubiera reclamado con anterioridad, priorizando la estabilidad de las arcas municipales a los bolsillos de los ciudadanos bajo el paraguas del principio de seguridad jurídica. Entiendo el descalabro económico que supondría para las haciendas locales el tener que devolver automáticamente todo lo ingresado por el impuesto de plusvalía de los últimos cuatro años, sin embargo, que el mensaje que quede sea que los contribuyentes que cumplen con la ley sin rechistar sean los más perjudicados no me parece que sea la mejor manera para concienciar a la ciudadanía de su deber de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos.