Políticas públicas y regulación de la doble transición ecológica y digital

Laura Presicce, profesora e investigadora de los Estudios de Derecho y Ciencia Política de la Universitat Oberta de Catalunya (UOC), ha publicado recientemente el artículo «Políticas públicas y regulación de la doble transición ecológica y digital» en la revista Oikonomics (n.º 24, mayo de 2025), en el que analiza los desafíos y las tensiones que plantean estas dos transformaciones estructurales interconectadas. El artículo destaca la necesidad de un enfoque regulador coordinado y equilibrado que asegure una integración efectiva y sostenible entre la transición ecológica y la digital.

La sociedad actual se encuentra inmersa en una transformación profunda marcada por dos transiciones estructurales interconectadas: la ecológica y la digital. Ambas son complejas, multidimensionales y varían según el contexto, lo que dificulta su definición unívoca.

La transición ecológica implica un cambio de los sistemas económicos y sociales hacia modelos sostenibles, climáticamente neutros y circulares, con el objetivo de proteger el medio ambiente y favorecer la justicia social. Por otro lado, la transición digital se refiere a la integración estratégica de tecnologías digitales, con una transformación profunda de los sistemas de producción, gestión y servicios, tanto públicos como privados. La irrupción de la inteligencia artificial ha acelerado este proceso y lo ha convertido en una revolución digital por su rapidez e impacto disruptivo.

También se habla de revolución ecológica para subrayar la necesidad urgente de adoptar medidas que eviten un posible colapso planetario. Sin embargo, en el ámbito de las políticas públicas y de las normativas, tanto de la Unión Europea como de España, se ha priorizado el uso del término transición en relación con la dimensión ecológica y del término transformación en referencia a la digital, en lugar de revolución. En España, la denominación de los ministerios constituye un ejemplo paradigmático de esto; es el caso del Ministerio para la Transformación Digital y el Ministerio para la Transición Ecológica.

Se prefiere el término transición en lugar de revolución porque la gradualidad se configura como fundamental, dado que la implementación de transformaciones en sistemas complejos requiere una ejecución escalonada para evitar disrupciones significativas en el tejido económico y social.

No obstante, este modelo de transformación ordenado y progresivo se enfrenta a una doble presión: por un lado, la crisis climática exige respuestas inmediatas y contundentes para mitigar sus efectos irreversibles; y por otro, el avance acelerado de la inteligencia artificial (IA) reclama una rápida adaptación normativa y estructural.

Por otra parte, ambos desafíos —el ecológico y el digital— son de alcance global y requieren respuestas coordinadas, más allá de las políticas estatales. Es por eso por lo que la Unión Europea está impulsando respuestas en este sentido. Sin embargo, en el caso de las transiciones ecológica y digital, la política de la Unión Europea ha ido más allá de la mera integración sectorial de políticas públicas, ya que promueve la denominada transición gemela.

El concepto de doble transición o transición gemela ha adquirido una relevancia creciente durante la última década y se ha consolidado en los ámbitos político y académico a raíz de iniciativas estratégicas de la Unión Europea, como el Pacto Verde Europeo de 2019 y la Estrategia Digital de 2020.

Este concepto se vio todavía más reforzado después de la crisis de la COVID-19 con la implementación de los fondos europeos Next Generation, concebidos para promover una recuperación económica basada simultáneamente en la transición ecológica y la transición digital.

¿Por qué hablar de transiciones gemelas? ¿Y cómo se tendrían que tratar?
Ambas transiciones comparten rasgos estructurales que han influido de manera notable en la regulación y en los documentos estratégicos, tanto a escala europea como española.

Entre estos aspectos, podemos resaltar los siguientes: 

1. En primer lugar, ambas transiciones implican transformaciones profundas en los procesos de toma de decisiones, ya que alteran los modelos tradicionales de gobernanza. Es destacable la necesidad, reconocida normativamente, de cooperación público-privada y de corresponsabilización de los actores implicados.

En el caso de la transición ecológica, esta transformación se manifiesta en la creación de foros participativos y espacios de diálogo inclusivo con enfoques bottom-up, en los que participan gobiernos locales, empresas, ONG y ciudadanía.

De manera similar, la transición digital, entendida como un cambio de paradigma y no solo como un cambio tecnológico, exige una gobernanza participativa y ética, así como una supervisión compartida entre sociedad civil, sector privado e instituciones públicas, para evitar dinámicas opacas o concentraciones excesivas de poder.

En consecuencia, se están impulsando regulaciones orientadas al desarrollo y el uso responsable de las tecnologías digitales que, a la vez, garanticen la accesibilidad, la seguridad, la protección de datos personales y la salvaguardia de los derechos fundamentales y el interés público.

Así se consolida la noción de una gobernanza digital democrática, según la cual la innovación tecnológica se articula con mecanismos que refuerzan la confianza ciudadana en la administración, ya que promueven también la rendición de cuentas y la transparencia en la gestión pública.

2. En segundo lugar, ambas transiciones requieren la asimilación de nuevos valores culturales y éticos, puesto que su éxito no depende únicamente de los adelantos tecnológicos, sino también de una transformación profunda social e institucional.

En documentos tanto europeos como españoles, se destaca la necesidad de una transición digital guiada por la ética, la protección de datos, la seguridad, la inclusión y los derechos humanos que sitúe la dimensión humana en el centro. Este enfoque se refleja, a escala estatal, en la Carta de Derechos Digitales de 2021, en la Ley Orgánica 3/2018, de Protección de Datos Personales, y en la Estrategia de Inteligencia Artificial 2024.

En el marco de la transición ecológica, tanto los documentos programáticos como los normativos europeos y españoles incorporan valores y principios fundamentales como el desarrollo sostenible, la precaución, la responsabilidad ambiental, la accesibilidad universal, la justicia intra e intergeneracional, y el principio de transición justa y socialmente equitativa, promovido por el Pacto Verde Europeo y la Ley Europea del Clima e, internamente, por la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático.

En efecto, uno de los objetivos centrales de ambas transiciones, presente tanto en instrumentos programáticos como en la normativa, es asegurar que nadie se quede atrás mediante el fomento de procesos de transformación justos e inclusivos. En el caso de la transición digital, esto implica reducir la brecha digital y crear un entorno tecnológico equitativo y accesible para toda la ciudadanía.

3. Otro elemento común a ambas transiciones y a sus respectivas regulaciones es el papel fundamental que tiene que asumir la Administración pública como actor clave en varias dimensiones: la planificación, la regulación, la supervisión y la promoción de los procesos de transformación.

En el ámbito de la transición ecológica, esto se refleja en un conjunto de disposiciones que instan a la Administración a integrar internamente los principios de sostenibilidad y a ejercer un rol ejemplar ante la sociedad civil.

De manera similar, en el contexto de la transición digital, el marco normativo vigente pretende que la Administración modernice sus herramientas tecnológicas y digitalice sus procedimientos mediante la incorporación de nuevas tecnologías.

Sin embargo, ninguno de los dos marcos normativos ha conseguido, hasta ahora, materializar una transformación profunda de carácter cultural, organizativo y jurídico que permita a la Administración liderar de manera efectiva estos procesos estructurales de cambio, orientados tanto a la sostenibilidad como a una digitalización inclusiva y equitativa.

Por otro lado, mientras que la transición ecológica se configura como un fin en sí misma, la transición digital —tal como pone de manifiesto el Pacto Verde Europeo— puede actuar principalmente como un medio para lograr otros objetivos.

A pesar de que también persigue objetivos propios, su naturaleza instrumental la convierte en una herramienta clave para la formulación e implementación de políticas públicas en múltiples ámbitos, incluidos el medioambiental y el energético.

En este sentido, la digitalización no solo permite optimizar procesos y reducir el impacto ambiental, sino que también actúa como motor de transformación, ya que facilita el logro de los objetivos de la transición ecológica.

Este rol catalizador de la transición digital constituye un eje central en varios documentos programáticos y normativos europeos y españoles, y se ha concretado en normativas que promueven la incorporación de innovaciones tecnológicas para facilitar la transición ecológica —como recoge el artículo 6 de la Ley de Cambio Climático— en las que se fomenta la digitalización como vía para la descarbonización de la economía.

El objetivo tanto de la Unión Europea como de España es lograr un punto óptimo de integración entre la transición digital y la transición ecológica, de forma que las tecnologías digitales actúen como facilitadoras y amplificadoras clave del proceso de transformación ecológica y se genere un refuerzo mutuo entre las dos.

No obstante, ambas transiciones comportan tensiones y conflictos potenciales entre objetivos, una realidad que la UE ya ha empezado a reconocer. Si bien se constata la necesidad de alinear el desarrollo tecnológico con los principios de sostenibilidad, todavía no se ha definido claramente cómo llevarlo a cabo.

Las fricciones entre ambas transiciones son diversas. Por ejemplo, la transición ecológica se fundamenta en una lógica de límites, basada en la premisa de que ciertos umbrales ecológicos no pueden ser superados sin poner en peligro la estabilidad del planeta. Esta lógica entra en tensión con la dinámica de la transición digital, que se basa en posibilidades teóricamente ilimitadas, en la que muchos retos se pueden superar a través de la innovación tecnológica.

Además, el desarrollo tecnológico comporta impactos ambientales significativos, como el aumento del consumo energético e hídrico debido a la creciente demanda de infraestructuras digitales (centros de datos, redes de comunicación de alta capacidad, etc.). A esto hay que añadir la necesidad de materiales críticos para la digitalización, la proliferación de residuos electrónicos y la impronta ecológica de las tecnologías digitales, especialmente marcada por su obsolescencia acelerada.

Ante esta situación, varios documentos y normativas europeos insisten en la necesidad de desarrollar un sector digital sostenible que garantice que los sistemas de inteligencia artificial se diseñen y se utilicen de manera respetuosa con el medio ambiente. Sin embargo, la falta de directrices políticas y normativas claras sobre cómo armonizar ambos procesos genera el riesgo de que la digitalización se convierta en una prioridad dominante y relegue los objetivos ecológicos a un segundo plan.

Los retos son considerables. Por eso, resulta imperativo un enfoque regulador que no solo fomente la innovación digital como herramienta para la sostenibilidad, sino que también establezca salvaguardias que eviten que la expansión del sector tecnológico comprometa las metas ambientales. Sin embargo, a causa del tratamiento todavía incipiente de esta cuestión, estas consideraciones no se han reflejado todavía de manera efectiva en la normativa vigente, que continúa operando de forma paralela, sin una articulación efectiva y sinérgica entre ambas transiciones. 

Para un mayor desarrollo de estas cuestiones, se puede consultar la integridad del artículo mencionado en:

PRESICCE, Laura. «Políticas públicas y regulación de la doble transición ecológica y digital». Oikonomics [en línea]. Mayo 2025, n.º 24. ISSN 2330-9546. DOI: https://doi.org/10.7238/o.n24.2502