DG MENA: ¿una nueva acción exterior europea para el Mediterráneo?

El colegio de comisarios de la segunda Presidencia Von der Leyen contiene una innovación relevante en cuanto a las relaciones internacionales de la Unión Europea (UE): la creación de la comisaria por el Mediterráneo, la croata Dubravka Šuica, a cargo de la nueva Dirección General (DG) MENA. ¿Hasta qué punto puede esto significar la revalorización de las relaciones con los vecinos del Norte de África y Oriente Medio? ¿Estamos ante un cambio importante de la acción exterior de la UE en el Mediterráneo?

Hasta la reciente creación de la DG MENA, dentro del organigrama de la Comisión, el espacio mediterráneo quedaba bajo el gran paraguas de Vecindad y Ampliación. Una sola Dirección General (DG NEAR) gestionaba las relaciones y el presupuesto dedicado a países vecinos y a países con estatus de candidatos a la adhesión. De este modo, la DG NEAR, desde 2004, se ocupaba de los Balcanes, el Cáucaso, la Europa del Este, Turquía, los países árabes de la cuenca mediterránea e Israel. Bajo un solo liderazgo político, la Política de Vecindad (PEV) hacia los países árabes y los países de la Europa del Este sin estatus de candidatos, y la Política de Ampliación, con los países con estatus de candidatos, constituían dos brazos potentes de la acción exterior de la Comisión Europea. Ahora, la nueva DG MENA pasa a ocuparse exclusivamente de los vecinos árabes del sur y de Israel.

Durante veinte años, la lógica de unir en una sola Dirección, DG NEAR, la cooperación con vecinos y vecinos candidatos era convertir las fronteras exteriores de la UE en un ring of friends, con incentivos de cooperación similares negociados bilateralmente a través del Acuerdo de Asociación. Este modelo, fruto del optimismo europeo que sigue la adopción del Tratado de Lisboa, se pone en entredicho en la post-Primavera Árabe y el post-Euromaidán. Es así como pasamos al ring of fire de la canción de Johnny Cash: «I fell into a burning ring of fire, la PEV went down, down, down, and the flames went higher«. La anexión rusa de Crimea en 2014 y la crisis migratoria de 2015 focalizan la atención de la UE hacia el este, mientras que al sur los debates giran cada vez más alrededor de la migración. El mapa 1, producido en 2016 en un momento de cambio por la UE, muestra los países bajo la PEV en naranja y los países candidatos (Balcanes y Turquía) en azul claro. Rusia no aparece como «país vecino» desde la anexión de Crimea en 2014, y el Reino Unido todavía es un Estado miembro, a pesar de que aquel año el Brexit ganaría el referéndum.

La invasión total de Rusia en Ucrania en 2022 todavía refuerza más la mirada hacia el este, hasta el punto de que el organigrama de la Comisión con la DG NEAR, encargada de las relaciones con todos los vecinos (excepto los pertenecientes a la Asociación Europea de Libre Comercio, la EFTA en inglés, ver el mapa 2), acaba por no reflejar el tratamiento diferenciado que a la práctica existe dentro del gran paraguas de las Políticas de Vecindad y Ampliación. Mientras que los países de la Vecindad Este pueden aspirar a pasar de socios a Estados candidatos y a Estados miembros, la relación entre la UE y los países árabes parte de una posición diferente, condicionada por el pasado colonial. La creación de la DG MENA enfocada a los países árabes bajo la comisaria por el Mediterráneo Šuica conlleva también la conversión de la DG NEAR a DG ENEST (de Enlargement and the Eastern Neighbourhood), ahora encargada del proceso de adhesión y de las relaciones con los vecinos del este exclusivamente. Por lo tanto, más que revalorizar las relaciones con los países árabes, los cambios en el organigrama de la Comisión constatan la priorización del este por encima del sur.

Comparando el mapa 1 con el mapa 2, producido por Eurostat en 2024, se aprecia este cambio. Desde 2023, Moldavia, Ucrania y Georgia son candidatas y, por tanto, saltan de la Política de Vecindad a la de Ampliación. Así pues, con Bielorrusia y Rusia fuera de la ecuación por la guerra, los únicos países con estatus de vecinos al este son Armenia y Azerbaiyán, siendo Armenia defensora de la adhesión en la UE. Los países de los Balcanes que no son miembros de la UE ya son candidatos o, en el caso de Kosovo, «potencialmente» candidatos. El Reino Unido parece ahora no caer en ninguna categoría, no es ni un país EFTA ni un vecino bajo DG ENEST.

Si en el sur la frontera está fijada de forma indiscutible (en el mapa 2 el Magreb solo se intuye), al este la UE tiene «una frontera móvil», nuestro propio Manifest Destiny. Esto es así desde que en 1987 Marruecos pidió la adhesión a la Comunidad Económica Europea (CEE) (al mismo tiempo que Turquía, con estatus de candidato desde 1999), y se rechazó entrar en negociaciones de adhesión por considerarlo un país no europeo. Pensar en este hecho como lógico nos llevaría a pasar por alto que Argelia formó parte de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA) y de la Comunidad Económica Europea (CEE) hasta su independencia en 1962. Lo mismo habría pasado con el Sáhara Occidental y sus dos provincias españolas si España hubiera entrado en el mercado común antes. Hoy en día territorios africanos como Ceuta y Melilla o «los territorios de ultramar» franceses son considerados suelo de la UE. 

La Carta de Nombramiento de la comisaria Šuica habla de legado y retos compartidos por ambas orillas del mare nostrum. No obstante, la memoria del pasado colonial del que nos habla el mapa 3 no se aborda, y la cuestión clave a la que debe hacer frente la DG MENA según el encargo de la presidenta Von der Leyen vuelve a ser el control de la migración, ahora con más fuerza que nunca. La Comisión ha abrazado propuestas de partidos neofascistas como los Fratelli d’Italia al priorizar la firma de acuerdos de extradición expeditiva, la creación de hot spots de gestión de demandas de asilo fuera de la UE (al modo del Reino Unido con Ruanda o Italia con Albania) y puntos de desembarco de refugiados en ruta en la UE en países terceros. A pesar de que los Estados de la orilla sur no tienen un gran interés en aceptar las demandas europeas, claramente impopulares, se avienen a pactar en esta dimensión en la medida que pueden utilizar la carpeta migratoria para hacer avanzar sus intereses en otras áreas. El mapa 4 muestra las zonas marítimas de Búsqueda y Salvamento (SAR). La prioridad de la Comisión es desvincular al estado responsable del rescate de la tramitación de las solicitudes de asilo.

Donde sí hay margen de convergencia de intereses entre sur y norte, a pesar de estar en una situación de interdependencias desiguales, es en las inversiones en infraestructura energética. Junto a la migración, la seguridad energética es el segundo pilar de la acción exterior de la UE en el Mediterráneo, clave en la implementación del Pacto Verde Europeo y en la estabilidad del sistema eléctrico de los países mediterráneos (como demuestra el reciente apagón en España y el uso de las interconexiones con Marruecos y Francia para remontar el sistema). Esto se refleja en la construcción de interconexiones eléctricas, como muestra el mapa de la Asociación de Operadores de Sistemas de Transmisión Mediterráneos para la Electricidad (Med-TSO), organismo financiado por la Comisión. Las flechas naranjas que atraviesan el mar son proyectos de interconexión submarina. Encima del mapa 5 también hay que superponer las cañerías de gas que conectan Marruecos y Argelia con España e Italia, los futuros planos de construcción de cañerías para conducir hidrógeno producido en el sur hacia el norte y el comercio marítimo de gas natural licuado (GNL) y derivados del petróleo entre las dos orillas del Mediterráneo. Si la exclusión se impone en el campo migratorio, parece que, en el caso de la energía, la UE busca la integración para importar energía (verde o no) del sur, hecho que tiene el riesgo de reproducir viejos patrones extractivistas (neo)coloniales, si la infraestructura se piensa exclusivamente en términos de seguridad energética o autonomía estratégica europeas.

Volviendo a la creación de la DG MENA, otra novedad consiste en incluir dentro de sus competencias las relaciones con los países del Golf. La definición de Vecindad Sur se amplía considerablemente, dando sentido al acrónimo de Middle East and North Africa (MENA). Así pues, la comisaria por el Mediterráneo lo será en realidad de las relaciones con los países árabes e Israel (excepto Mauritania, considerado «vecino de vecinos»). Esta idea se refuerza por el hecho de que Turquía, país mediterráneo pero no árabe, es formalmente candidato a la adhesión, y, por tanto, ahora se encuentra dentro de la DG ENEST. También es el caso de los países de los Balcanes no miembros de la UE (dónde empiezan y acaban los Balcanes es motivo de largas discusiones). Podríamos afirmar que son vecinos mediterráneos, pero, tratándose de candidatos a la adhesión, quedan fuera de la órbita de la DG MENA. La comisaria Šuica, croata de origen, inauguró su cartera con un discurso «mediterranista» desde la ciudad de Dubrovnik, de la que fue alcaldesa. Aun así, en el ejercicio de sus funciones tratará antes con Arabia Saudí que con Montenegro.

La estrategia de la Comisión por la región MENA se terminará de concretar en el llamado Pacto por el Mediterráneo, que se está elaborando a través de un proceso de consulta con las autoridades y la sociedad civil del sur. En un contexto de crecimiento de la extrema derecha y la islamofobia en la UE, la Comisión ve la necesidad de aumentar la legitimidad de la acción exterior europea a través de narrativas positivas. Uno de los pilares importantes del encargo a la comisaria Šuica es precisamente combatir los discursos «anti-UE». De este modo, se quiere intentar la cuadratura del círculo, según Wikipedia «un problema geométrico propuesto por matemáticos de la Grecia clásica», que eran una gente muy mediterránea. La Comisión se propone endurecer la frontera sur para dar respuesta a las demandas políticas internas, a la vez que quiere preservar el aura cívica y civilizadora de una UE entendida como poder normativo, pero quiere hacerlo sin afrontar la cuestión espinosa del pasado colonial, todo esto mientras se cultivan interdependencias energéticas con el sur, pero se busca la autonomía estratégica europea, apostando por las energías renovables, pero acercando la UE a los países del Golf. En cualquier caso, los cambios en el organigrama de la Comisión, en forma y contenido, parecen esconder un giro conservador coherente con los resultados de las últimas elecciones al Parlamento Europeo. A pesar de que nos pueda pesar, hoy más que nunca, la UE concibe el Mediterráneo como una frontera dura más que como un espacio de intercambio y patrimonio compartido.