Amnistía: los argumentos de política criminal

El día 13 de noviembre de 2023, se presentó en el Congreso de los Diputados una proposición de ley de amnistía, cuya tramitación ya ha empezado. Aunque se han publicado muchas aportaciones al debate sobre la legitimidad jurídica y la oportunidad política de esta iniciativa (dictámenes, artículos de opinión y declaraciones colectivas de juristas), existen algunos argumentos de política criminal que no he encontrado ni en la larga exposición de motivos de la proposición ni en las opiniones publicadas.

No expresaré aquí ninguna opinión sobre si esta amnistía puede ser buena o mala para Cataluña o para España. Esta es una cuestión en la que cada uno se posicionará en función de su idea de España o de Cataluña, de sus afectos y desafectos, y de su intuición o experiencia política. Tampoco entraré en la cuestión de si el Parlamento puede dictar una ley de amnistía en el marco constitucional vigente. Es mayoritaria la posición favorable entre los expertos en derecho constitucional y en derecho penal, y los argumentos son suficientemente conocidos y, a mi parecer, convincentes. Otro tema es el control de constitucionalidad que pueda hacerse sobre el contenido concreto de la ley.

También existe un amplio consenso en que el poder de dictar amnistías tiene unos límites: un parlamento no puede amnistiar crímenes internacionales (genocidio, crímenes de guerra o delitos de lesa humanidad) ni violaciones graves de derechos humanos. En este sentido se ha pronunciado el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (además del Tribunal Interamericano). También suscitan un amplio rechazo las denominadas autoamnistías, en que las personas que han cometido delitos desde el poder utilizan el poder legislativo para eludir sus responsabilidades.

En la exposición de motivos de la proposición de ley, se vincula el sentido de la amnistía a la necesidad de superar conflictos políticos y sociales y a la voluntad de mejorar la convivencia y la cohesión social. Llama la atención la justificación de la amnistía en la necesidad de eliminar algunas circunstancias que provocan desafección de las instituciones estatales (en referencia implícita a una parte relevante de la población de Cataluña), que la continuación de los procesos pendientes podría mantener o incluso incrementar. Aquí aparece lo que no han advertido muchos de quienes, desde la voluntad de defender España, han reaccionado de forma primaria (es inevitable recordar la frase de Antonio Machado: “en España, de cada diez cabezas, uno piensa y nueve embisten”) contra una medida que puede verse como un intento de cerrar el proceso independentista. Una rápida mirada en las redes sociales permite darse cuenta de que eso sí lo ha advertido una parte del independentismo, desafecto, de forma creciente, de los partidos que hasta hace poco lo han representado y que critica la rendición a cambio del perdón de las penas.

Es difícil desvincular la amnistía de la sentencia del Tribunal Supremo de octubre de 2019 contra los líderes independentistas y de algunas decisiones posteriores, como los indultos o la supresión del delito de sedición. Si nos fijamos en las opiniones publicadas por los juristas, podemos observar que, en general, quienes se mostraron críticos contra la sentencia (muchos de ellos, contrarios a la condena por sedición y por malversación) son ahora favorables a la amnistía, del mismo modo que se oponen a ella quienes hicieron una valoración positiva de la sentencia.

Argumentos penales y criminólogos sobre la ley de amnistía

Tras estos comentarios iniciales, es hora de referirme a los argumentos penales y criminológicos que no aparecen en la exposición de motivos. Quiero destacar cuatro:

1. El primer argumento es la vinculación de la amnistía a la necesidad de la pena. En un estado democrático, la pena tiene esencialmente una finalidad preventiva y las necesidades de prevención están sujetas a la evolución de la vida social. Normalmente, no se plantea la conveniencia de recurrir a una ley de amnistía respecto a la delincuencia convencional, más o menos estable. Sin embargo, las cosas son distintas cuando el estado se encuentra ante un legado de delitos vinculados al estallido de un conflicto social, especialmente si son delitos relacionados directamente con un conflicto político. Cuando la conflictividad disminuye y la probabilidad de comisión de nuevos delitos también, una amnistía se enmarca en la lógica de la evolución de las necesidades preventivas, y el hecho de oponerse radicalmente a ello solo se explica desde una mentalidad retributiva. Más si la amnistía puede contribuir a consolidar la reducción de la conflictividad y tiene unos límites, como la exclusión de delitos de sangre o que hayan supuesto violaciones de derechos fundamentales.
   
   
2. El segundo argumento parte del anterior y tiene relación con la gestión de recursos escasos: el número de procesos judiciales, administrativos y contables derivados de la acción del sistema judicial y otros órganos estatales derivados de los hechos de 2017 y 2019 es muy elevado, con algunos procesos bastante complejos debido a la existencia de múltiples personas investigadas. Tiene sentido que el Estado decida priorizar aquellos procesos en los que las necesidades preventivas sean, actualmente, más relevantes. El estado de congestión de la administración de justicia es suficientemente conocido y cabe recordar que algunas instituciones (a menudo incomprendidas) como la prescripción del delito tienen, como uno de sus fundamentos, la gestión de recursos escasos.
   
   
3. El tercer argumento tiene relación con lo que en la doctrina penal se ha conocido tradicionalmente como pena natural: las personas que han escapado de la acción de la justicia y están en el extranjero desde hace seis años han sufrido las consecuencias negativas que esto conlleva, que podrían equipararse a una expulsión o un destierro, además de no haberse podido presentar a cargos públicos. Podrá decirse que esta desventaja no es equiparable al hecho de haber estado un tiempo en la cárcel, pero quien crea que las penas de prisión impuestas a los líderes enjuiciados fueron excesivas aceptará que los años pasados fuera del país han sido una pena natural incluso más aflictiva que la que podrían representar penas como una multa o una inhabilitación.
   
   
4. El último argumento tiene relación con el hecho de que la proposición de ley introduzca elementos de simetría en los delitos amnistiados, incluyendo también los delitos cometidos por funcionarios de policía que ordenaron o practicaron actos, incluso violentos, contra las personas que se manifestaban en la calle, para los que existen procesos judiciales abiertos. Estos elementos dificultan que la ley pueda ser interpretada como una grosera autoamnistía. Al mismo tiempo, la inexistencia de un consenso más amplio dificulta que la simetría pueda ser interpretada en el contexto de una dinámica de reconciliación, como la que puede encontrarse en procesos similares llevados a cabo en otros países.

La argumentación desde la política criminal racional puede resultar poco útil para determinar las decisiones de los actores políticos y sociales, pero es una aportación que debemos hacer desde el ámbito académico. El debate seguirá y el Tribunal Constitucional tendrá que decidir en medio de un ambiente de tensión política y emocional. Ya sabemos que el punitivismo tiene un fuerte componente emocional, como también lo tiene todo lo relacionado con los conflictos de identidades.